<\/p>\n
O tema de licita\u00e7\u00f5es possui imensa relev\u00e2ncia no \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, principalmente no que diz respeito ao dia a dia do agente pol\u00edtico que gere a coisa p\u00fablica e de um sistema que a corrup\u00e7\u00e3o em sentido amplo \u00e9 end\u00eamica. Trata-se de instituto que proporciona uma grande responsabilidade ao gestor p\u00fablico, pois al\u00e9m da Lei n\u00ba 8.666\/93, ele deve respeitar diversos princ\u00edpios orientadores, dentre eles, destacam-se o da proposta mais vantajosa para a Administra\u00e7\u00e3o e o da probidade administrativa (art. 3\u00ba, Lei n\u00ba 8.666\/93).<\/p>\n
Adentrando ao tema que \u00e9 objeto de discuss\u00e3o, primeiramente cumpre definir o que seria fracionamento. Nas s\u00e1bias palavras da autora, Ge\u00edsa Maria Teixeira de Ara\u00fajo, define-se fracionamento como o \u201cnome empregado para denominar a compra ou a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os e obras parceladas com o intuito de fugir da modalidade de licita\u00e7\u00e3o adequada ou provocar a indevida dispensa de licita\u00e7\u00e3o\u201d <\/em>(Teixeira, 2001, p. 64).<\/em><\/p>\n Observa-se, portanto, que o fracionamento pode ensejar tanto a fuga da modalidade de licita\u00e7\u00e3o adequada, quanto a pr\u00f3pria dispensa da licita\u00e7\u00e3o, a depender da decis\u00e3o adotada pelo gestor p\u00fablico.<\/p>\n Diante desse conceito, cumpre indagar o seguinte: o fracionamento de licita\u00e7\u00e3o configura il\u00edcito administrativo? Inicialmente podemos afirmar que a depender da situa\u00e7\u00e3o, a resposta pode ser positiva. A pr\u00f3pria Lei n. 8.666\/93, que visa trazer regras gerais de licita\u00e7\u00f5es, exp\u00f5e em seu art. 23, \u00a75\u00ba a veda\u00e7\u00e3o do fracionamento, pelo menos via regra:<\/p>\n \u00c9 vedada a utiliza\u00e7\u00e3o da modalidade “convite” ou “tomada de pre\u00e7os”, conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou servi\u00e7o, ou ainda para obras e servi\u00e7os da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somat\u00f3rio de seus valores caracterizar o caso de “tomada de pre\u00e7os” ou “concorr\u00eancia”, respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza espec\u00edfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou servi\u00e7o. \u00a0<\/em><\/p>\n Ent\u00e3o, respondendo \u00e0 pergunta questionada, podemos afirmar que, a <\/em>priori\u00b8 o fracionamento de licita\u00e7\u00e3o seria um il\u00edcito administrativo, tanto que a veda\u00e7\u00e3o se encontra na Lei de Licita\u00e7\u00f5es, assim como tamb\u00e9m na Lei de Improbidade Administrativa, que pune, como uma das modalidades de les\u00e3o ao er\u00e1rio, a frustra\u00e7\u00e3o do procedimento licitat\u00f3rio, desde que seja praticado dolosa ou culposamente. (art. 10, inc. VIII).<\/p>\n Logo, conclu\u00edmos que se o gestor p\u00fablico dolosa ou culposamente fraciona determinada contrata\u00e7\u00e3o para fugir de determinada modalidade licitat\u00f3ria ou at\u00e9 mesmo para dispens\u00e1-la indevidamente, em tese, estar\u00e1 incorrendo em conduta \u00edmproba, podendo vir a ser responsabilizado pelas san\u00e7\u00f5es civis da Lei de Improbidade.\u00a0 O Superior Tribunal de Justi\u00e7a, inclusive, j\u00e1 teve a oportunidade de enfrentar o tema e decidiu que o fracionamento de contrata\u00e7\u00e3o que acarreta a dispensa de licita\u00e7\u00e3o, enquadra-se como ato de improbidade administrativa que gera dano in re ipsa <\/em>\u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica (REsp 1.280.321\/MG).<\/p>\n Ocorre que o cerne do nosso artigo \u00e9 questionar o seguinte: o fracionamento de procedimento licitat\u00f3rio configura crime? A pergunta \u00e9 pol\u00eamica, pois a resposta vai depender de como se deu o fracionamento. Para melhor compreens\u00e3o da tem\u00e1tica exposta, temos que partir da premissa de que as hip\u00f3teses de dispensa e inexigibilidade est\u00e3o previstas na Lei n.\u00b0 8.666\/93, em que tipo objetivo deste injusto penal possui 02 (duas) partes, punindo condutas distintas, a saber:<\/p>\n Ademais, o injusto penal \u00e9 classificado como:<\/p>\n Adiante, existem 02 (duas) correntes sobre a exigibilidade ou n\u00e3o de dano ao er\u00e1rio neste tipo penal e sobre o dolo espec\u00edfico. Para a jurisprud\u00eancia do STJCorte Especial do STJ na APn 480-MG, Rel. origin\u00e1ria Min. Maria Thereza de Assis Moura, Rel. para ac\u00f3rd\u00e3o Min. Cesar Asfor Rocha, julgada em 29\/3\/2012. \u201cO entendimento dominante no Superior Tribunal de Justi\u00e7a \u00e9 no sentido de que o crime do art. 89 da Lei 8.666, de 1993, somente \u00e9 pun\u00edvel quando produz resultado danoso ao er\u00e1rio\u201d (STJ - Apn 214\/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Corte Especial, julgado em 07\/05\/2008) \u201cAs a\u00e7\u00f5es criminais, que envolvem o cometimento de crimes previstos na Lei de Licita\u00e7\u00f5es, exigem, para a configura\u00e7\u00e3o do delito, a evidencia\u00e7\u00e3o do dolo espec\u00edfico e do dano ao er\u00e1rio, para que consubstanciem a justa causa para a condena\u00e7\u00e3o pena\u201d (STJ - APn 330\/SP, Rel. Min. Francisco Falc\u00e3o, Rel. p\/ Ac\u00f3rd\u00e3o Min. Luiz Fux, Corte Especial, julgado em 03\/10\/2007). \u201cO tipo descrito do art. 89 da Lei de Licita\u00e7\u00e3o tem por escopo proteger o patrim\u00f4nio p\u00fablico e preservar o princ\u00edpio da moralidade, mas s\u00f3 \u00e9 pun\u00edvel quando produz resultado danoso\u201d (STJ - Apn 261\/PB, Rel. Min. Eliana Calmon, Corte Especial, julgado em 02\/03\/2005).<\/span><\/a> e da 2\u00aa TurmaSTJ. 6\u00aa Turma. HC 377.711\/SC, Rel. Min. Nefi Cordeiro, julgado em 09\/03\/2017; STF. 2\u00aa Turma. Inq 3731\/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 2\/2\/2016 (Info 813); STF. 2\u00aa Turma. Inq 3965, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 22\/11\/2016.<\/span><\/a> do STF neste injusto penal exige-se resultado danoso (preju\u00edzo ao er\u00e1rio) e dolo espec\u00edfico de finalidade espec\u00edfica para que o crime se consume, tratando-se, portanto, \u00a0de crime (delito) material.<\/p>\n J\u00e1 para a 2\u00aa corrente n\u00e3o se exige este preju\u00edzo ao er\u00e1rio, posi\u00e7\u00e3o esta que para fins pr\u00e1ticos o crime seria formal, corrente abalizada pelo entendimento da 1\u00aa Turma do Supremo Tribunal Federal. Os argumentos consistem de que para \u00e0 configura\u00e7\u00e3o da tipia em apre\u00e7o n\u00e3o se faz necess\u00e1ria a prova de preju\u00edzo financeiro ao er\u00e1rio, porquanto o bem jur\u00eddico tutelado n\u00e3o se resume ao patrim\u00f4nio p\u00fablico e coincide com os fins buscados pela CF\/88, ao exigir em seu art. 37, XXI, \u201clicita\u00e7\u00e3o p\u00fablica que assegure igualdade de condi\u00e7\u00f5es a todos os concorrentes\u201d. De mais a mais, tutela-se a moralidade administrativa, a probidade, a impessoalidade e a isonomia. [STF. 1\u00aa TurmaLembrando que dentro da pr\u00f3pria 1\u00aa Turma do STF temos diverg\u00eancia de entendimento: PENAL. CRIME LICITAT\u00d3RIO. DEPUTADO FEDERAL. ARTIGO 89 DA LEI 8.666\/93, SEGUNDA PARTE. FORMALIDADES. DESCUMPRIMENTO. TIPICIDADE OBJETIVA E SUBJETIVA. AUS\u00caNCIA DE JUSTA CAUSA. DEN\u00daNCIA N\u00c3O RECEBIDA. 1. O artigo 89, segunda parte, da Lei 8.666\/93, \u00e9 norma penal em branco, a qual, quanto \u00e0s formalidades a que alude, \u00e9 complementada pelo art. 26 da mesma Lei. 2. O delito em quest\u00e3o tutela bem jur\u00eddico voltado aos princ\u00edpios da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica (CF, artigo 37). O descumprimento das formalidades s\u00f3 tem pertin\u00eancia \u00e0 repress\u00e3o penal quando involucrado com a viola\u00e7\u00e3o substantiva \u00e0queles princ\u00edpios. 3. No caso, as justificativas do pre\u00e7o, da escolha do fornecedor e a ratifica\u00e7\u00e3o do procedimento atenderam \u00e0s formalidades legais, no que diz com perspectiva do denunciado. Conduta do gestor lastreada em Pareceres T\u00e9cnicos e Jur\u00eddicos razoavelmente justificados, e n\u00e3o identificados conluio ou concertamento fraudulento entre o acusado os pareceristas, nem inten\u00e7\u00e3o de fraudar o er\u00e1rio ou de enriquecimento il\u00edcito. 4. Aus\u00eancia constat\u00e1vel ictu oculi de ind\u00edcios m\u00ednimos de tipicidade objetiva e subjetiva, a inviabilizar um progn\u00f3stico fi\u00e1vel de confirma\u00e7\u00e3o da hip\u00f3tese acusat\u00f3ria. Den\u00fancia n\u00e3o recebida. (Inq 3962, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 20\/02\/2018, AC\u00d3RD\u00c3O ELETR\u00d4NICO DJe-191 DIVULG 11-09-2018 PUBLIC 12-09-2018).<\/span><\/a>. Inq 3674\/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 7\/3\/2017 (Info 856)].<\/p>\n Caso ele acarrete a dispensa de licita\u00e7\u00e3o de forma indevida e dolosa, n\u00e3o h\u00e1 d\u00favidas de que estamos diante de um il\u00edcito penal, pois o pr\u00f3prio art. 89 da Lei 8.666\/93 prev\u00ea como figura t\u00edpica a dispensa ou a inexigibilidade fora das hip\u00f3teses previstas em lei.<\/p>\n No entanto, essa mesma resposta n\u00e3o poderia ser positiva, em nosso entender, caso a licita\u00e7\u00e3o fosse fracionada pelo gestor com o intuito de fugir de uma modalidade de licita\u00e7\u00e3o adequada, como por exemplo, a do gestor que fraciona em convites uma licita\u00e7\u00e3o que poderia ser feita em tomada de pre\u00e7os ou concorr\u00eancia. A resposta pode parecer absurda, mas n\u00e3o pode ser outra, haja vista que o legislador mesmo considerando como pr\u00e1tica ilegal (art. 23, \u00a75\u00ba), ele acabou n\u00e3o criminalizando tal conduta.<\/p>\n Para corroborar a tese, citamos o ilustre doutrinador Cezar Roberto Bitencourt, que em sua obra Direito Penal das Licita\u00e7\u00f5es, defende a atipicidade dessa conduta. Observe:<\/p>\n \u201c\u00c9 insustent\u00e1vel o entendimento de que o fracionamento indevido do objeto da licita\u00e7\u00e3o adequa-se \u00e0 descri\u00e7\u00e3o constante do art. 90 da lei de reg\u00eancia. Com efeito, o fracionamento do objeto licitado, em verdade, aumenta a competitividade, pois muito mais limitada seria a participa\u00e7\u00e3o de empresas na licita\u00e7\u00e3o de uma grande obra. Poder-se-ia estar diante de alguma irregularidade administrativa, mas n\u00e3o de infra\u00e7\u00e3o penal, para qual h\u00e1 a exig\u00eancia da tipicidade (…) o fracionamento do objeto da licita\u00e7\u00e3o, ainda quando irregular, n\u00e3o encontra adequa\u00e7\u00e3o t\u00edpica no art. 90 da lei de reg\u00eancia, sendo, no particular, uma conduta at\u00edpica\u201d (BITENCOURT, 2012, p. 208).<\/p>\n Essa tamb\u00e9m \u00e9 a posi\u00e7\u00e3o do ilustre autor Marcelo Leonardo, a qual nos filiamos. Sustenta o autor que o legislador acabou por olvidar em tipificar penalmente a conduta de fracionamento de licita\u00e7\u00e3o em modalidade diversa da exigida. Em s\u00edntese diz o ilustre autor que:<\/p>\n \u201cO legislador quis ser rigoroso, mas acabou deixando lacunas na criminaliza\u00e7\u00e3o de condutas. N\u00e3o constitui crime, previsto na Lei n. 8666, a conduta de realizar modalidade de licita\u00e7\u00e3o em desacordo com a lei. Por exemplo, fazer convite quando o exig\u00edvel era a concorr\u00eancia. O art. 89 s\u00f3 pune a dispensa de licita\u00e7\u00e3o, n\u00e3o a sua realiza\u00e7\u00e3o, ainda que em modalidade diversa da exigida. A Lei de Licita\u00e7\u00f5es n\u00e3o pune, como crime, o desrespeito \u00e0 veda\u00e7\u00e3o, contida no \u00a75\u00ba de seu art. 23, de parcelamento da mesma obra ou servi\u00e7o (divis\u00e3o em m\u00f3dulos) para fugir \u00e0 tomada de pre\u00e7os ou \u00e0 concorr\u00eancia\u201d (LEONARDO, 2001, p. 52-53).<\/p>\n A jurisprud\u00eancia abaixo confirma que h\u00e1 crime quando o fracionamento da licita\u00e7\u00e3o resulta em sua dispensa e \u00e9 justamente neste quadro que sustentamos de fato, ou seja, quando gera a dispensa o fato \u00e9 t\u00edpico, pois o art. 89 da Lei 8.666\/93 pune essa conduta:<\/p>\n A\u00c7\u00c3O PENAL. EX-PREFEITA. ATUAL CONSELHEIRA DE TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. FESTA DE CARNAVAL. FRACIONAMENTO ILEGAL DE SERVI\u00c7OS PARA AFASTAR A OBRIGATORIEDADE DE LICITA\u00c7\u00c3O. ARTIGO 89 DA Lei N. 8.666\/1993. ORDENA\u00c7\u00c3O E EFETUA\u00c7\u00c3O DE DESPESA EM DESCONFORMIDADE COM A LEI. PAGAMENTO REALIZADO PELA MUNICIPALIDADE ANTES DA ENTREGA DO SERVI\u00c7O PELO PARTICULAR CONTRATADO. ARTIGO 1\u00ba, INCISO V, DO DECRETO-LEI N. 201\/1967 C\/C OS ARTIGOS 62 E 63 DA LEI N. 4.320\/1964. AUS\u00caNCIA DE FATOS T\u00cdPICOS. ELEMENTO SUBJETIVO. INSUFICI\u00caNCIA DO DOLO GEN\u00c9RICO. NECESSIDADE DO DOLO ESPEC\u00cdFICO DE CAUSAR DANO AO ER\u00c1RIO E DA CARACTERIZA\u00c7\u00c3O DO EFETIVO PREJU\u00cdZO. – Os crimes previstos nos artigos 89 da Lei n. 8.666\/1993 (dispensa de licita\u00e7\u00e3o mediante, no caso concreto, fracionamento da contrata\u00e7\u00e3o) e 1\u00ba, inciso V, do Decreto-lei n. 201\/1967 (pagamento realizado antes da entrega do respectivo servi\u00e7o pelo particular) exigem, para que sejam tipificados, a presen\u00e7a do dolo espec\u00edfico de causar dano ao er\u00e1rio e da caracteriza\u00e7\u00e3o do efetivo preju\u00edzo. Nesse outro julgado se sustenta que o fracionamento quando gera dispensa de licita\u00e7\u00e3o s\u00f3 \u00e9 crime quando h\u00e1 dolo espec\u00edfico. Essa \u00e9 a posi\u00e7\u00e3o mais atual dos Tribunais Superiores, sen\u00e3o vejamos:<\/p>\n PROCESSUAL PENAL E PENAL. HABEAS CORPUS. DISPENSA DE LICITA\u00c7\u00c3O FORA DAS HIP\u00d3TESES LEGAIS. ARESTO CONDENAT\u00d3RIO QUE RECONHECE A AUS\u00caNCIA DE COMPROVA\u00c7\u00c3O DO DOLO ESPEC\u00cdFICO E DO EFETIVO PREJU\u00cdZO AO ER\u00c1RIO.\u00a0VERIFICA\u00c7\u00c3O DE CONSTRANGIMENTO ILEGAL. CONCESS\u00c3O DA ORDEM. Como podemos visualizar, nenhum dos julgados encimados confirmam que \u00e9 crime quando o fracionamento consiste em trocar uma modalidade de licita\u00e7\u00e3o por outra.<\/p>\n Das considera\u00e7\u00f5es finais<\/strong><\/p>\n Do exposto, pode-se concluir que o fracionamento de licita\u00e7\u00e3o somente ser\u00e1 fato t\u00edpico quando acarretar a dispensa indevida, conforme prev\u00ea o art. 89 da Lei em comento. Lembrando que conforme jurisprud\u00eancia predominante para fins de tipifica\u00e7\u00e3o desta conduta importante se faz observar se nesta conduta h\u00e1 dolo espec\u00edfico (o que discordamos, pois, o tipo penal n\u00e3o exige dolo espec\u00edfico). Por outro lado, se o fracionamento da licita\u00e7\u00e3o consiste em fracionar para contratar por modalidade diversa da que seria exigida ao caso, podemos concluir que segundo doutrina e jurisprud\u00eancia n\u00e3o h\u00e1 fato t\u00edpico, haja vista o legislador n\u00e3o ter tipificado como crime esse tipo de conduta (posi\u00e7\u00e3o que comungamos tamb\u00e9m), podendo gerar responsabilidade em outros campos.<\/p>\n REFER\u00caNCIAS BIBLIOGR\u00c1FICAS<\/strong><\/p>\n ARA\u00daJO, Ge\u00edsa Maria Teixeira de. Licita\u00e7\u00f5es e contratos p\u00fablicos: teoria e pr\u00e1tica.<\/strong> 2\u00aa ed. Fortaleza: Edi\u00e7\u00f5es Livro T\u00e9cnico, 2001.<\/p>\n BITENCOURT, Cezar Roberto. Direito penal das licita\u00e7\u00f5es.<\/strong> S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2012.<\/p>\n 4-BRASIL. Lei de Licita\u00e7\u00f5es.<\/strong> Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/leis\/l8666cons.htm<\/a> . Acesso em 05 de maio. 2020.<\/p>\n 5-BRASIL. Lei de Improbidade Administrativa.<\/strong> Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/leis\/l8429.htm<\/a> . Acesso em 05 de maio. 2020.<\/p>\n 6- BRASIL. Julgado do Superior Tribunal de Justi\u00e7a.<\/strong> https:\/\/stj.jusbrasil.com.br\/jurisprudencia\/21394443\/recurso-especial-resp-1280321-mg-2011-0180122-9-stj\/inteiro-teor-21394444?ref=juris-tabs <\/a>. Acesso em 06 de maio. 2020.<\/p>\n CAVALCANTE, M\u00e1rcio Andr\u00e9 Lopes.\u00a0Para que o crime do art. 89 da Lei de Licita\u00e7\u00e3o se consuma \u00e9 necess\u00e1rio que tenha havido resultado danoso? <\/strong>Publicado em 12 de abril de 2012. Dispon\u00edvel em:<<<\/strong> https:\/\/www.dizerodireito.com.br\/2012\/04\/para-que-o-crime-do-art-89-da-lei-de.html<\/a>>>. Acesso em 15 de maio\u00a0 de 2020.<\/p>\n\n
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\nPrecedentes da Corte Especial e do Supremo Tribunal Federal. – Caso em que n\u00e3o est\u00e3o caracterizados o dolo espec\u00edfico e o dano ao er\u00e1rio. A\u00e7\u00e3o penal improcedente. (APn 480\/MG, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, Rel. p\/ Ac\u00f3rd\u00e3o Ministro CESAR ASFOR ROCHA, CORTE ESPECIAL, julgado em 29\/03\/2012, DJe 15\/06\/2012)<\/p>\n
\n1. Verifica-se que o paciente, na fun\u00e7\u00e3o de Prefeito Municipal, foi denunciado em raz\u00e3o de ter dispensado a licita\u00e7\u00e3o para compra de areia em hip\u00f3tese n\u00e3o prevista em lei, fracionando a compra e o pagamento em v\u00e1rias etapas. 2. Entende essa Corte que o crime do art. 89 da Lei n.\u00ba 8.666\/1993 n\u00e3o \u00e9 de mera conduta, sendo necess\u00e1ria a demonstra\u00e7\u00e3o do dolo espec\u00edfico de causar dano ao er\u00e1rio e a configura\u00e7\u00e3o do efetivo preju\u00edzo ao patrim\u00f4nio p\u00fablico, o que n\u00e3o foi reconhecido pelo Tribunal a quo. 3. O aresto condenat\u00f3rio consignou apenas que \u00e9 evidente o dolo gen\u00e9rico da conduta ainda que n\u00e3o se possa provar o efetivo preju\u00edzo causado \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, pelo fato de ter o paciente efetuado contrata\u00e7\u00e3o direta em hip\u00f3tese n\u00e3o prevista pela Lei de Licita\u00e7\u00f5es, sem pr\u00e9via orienta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e jur\u00eddica a respaldar os procedimentos realizados. 4. N\u00e3o havendo comprova\u00e7\u00e3o da ocorr\u00eancia de preju\u00edzo ou de dolo de causar dano ao er\u00e1rio com as contrata\u00e7\u00f5es realizadas, deve ser reconhecida a atipicidade das conduta.
\n5. Ordem concedida a fim de anular a condena\u00e7\u00e3o e o respectivo processo de execu\u00e7\u00e3o penal do paciente. (HC 377.711\/SC, Rel. Ministro NEFI CORDEIRO, SEXTA TURMA, julgado em 09\/03\/2017, DJe 16\/03\/2017).<\/p>\n