{"id":5863,"date":"2018-07-18T13:23:11","date_gmt":"2018-07-18T16:23:11","guid":{"rendered":"https:\/\/meusitejuridico.com.br\/?p=5863"},"modified":"2018-07-18T13:23:11","modified_gmt":"2018-07-18T16:23:11","slug":"fraude-em-licitacoes-e-superfaturamento-caracteristicas-e-concurso-de-delitos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/cdn.meusitejuridico.com.br\/2018\/07\/18\/fraude-em-licitacoes-e-superfaturamento-caracteristicas-e-concurso-de-delitos\/","title":{"rendered":"Fraude em licita\u00e7\u00f5es e superfaturamento: Caracter\u00edsticas e concurso de delitos"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a><\/p>\n

Regida pela Lei 8.666\/93, a licita\u00e7\u00e3o tem o prop\u00f3sito de garantir que os v\u00ednculos contratuais estabelecidos entre o poder p\u00fablico e terceiros sejam regidos pela isonomia e sejam resultado da sele\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. \u00c9 o que se extrai do art. 3\u00ba, que ainda atrela o processo e o julgamento da licita\u00e7\u00e3o aos princ\u00edpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da probidade administrativa, da vincula\u00e7\u00e3o ao instrumento convocat\u00f3rio, do julgamento objetivo e a outros correlatos.<\/p>\n

Para assegurar que sejam cumpridos os objetivos da licita\u00e7\u00e3o, a Lei 8.666\/93 estabelece extensa regulamenta\u00e7\u00e3o, que parte dos princ\u00edpios e das defini\u00e7\u00f5es das modalidades e suas caracter\u00edsticas, passa pelo processo em si \u2013 desde as provid\u00eancias preliminares at\u00e9 a rescis\u00e3o dos contratos \u2013 e termina nas san\u00e7\u00f5es de car\u00e1ter administrativo e penal e em algumas regras relativas ao processo judicial e aos recursos administrativos.<\/p>\n

As san\u00e7\u00f5es de car\u00e1ter penal se revelam diante de irregularidades mais graves que possam atingir o processo licitat\u00f3rio. Mais graves n\u00e3o s\u00f3 no sentido abstrato \u2013 que \u00e9 o pr\u00f3prio fundamento da tipifica\u00e7\u00e3o de determinadas condutas \u2013, mas tamb\u00e9m no plano concreto, com o que se prestigia da forma mais ampla o sentido de ultima ratio<\/em> que caracteriza o Direito Penal. N\u00e3o \u00e9 por acaso, v.g.<\/em>, que os tribunais superiores s\u00f3 consideram criminosa a conduta de dispensar ou inexigir licita\u00e7\u00e3o fora das hip\u00f3teses legais se o agente p\u00fablico atua com prop\u00f3sito de causar preju\u00edzo ao er\u00e1rio e se o preju\u00edzo realmente ocorre, requisitos que n\u00e3o integram expressamente o tipo (STJ: RHC 49.627\/RN, j. 20\/06\/2017; STF: Inq 3674\/RJ, j. 07\/03\/2017). Considera-se que o il\u00edcito penal n\u00e3o pode ser igualado ao il\u00edcito administrativo. Se este \u00faltimo ocorre pela simples atua\u00e7\u00e3o irregular do agente p\u00fablico (ainda que com observ\u00e2ncia parcial ou imperfeita de normas procedimentais), o crime s\u00f3 existe se a conduta \u00e9 permeada pela finalidade de obter um proveito criminoso de qualquer natureza.<\/p>\n

Neste momento, interessam-nos duas das figuras criminosas relativas \u00e0s irregularidades na licita\u00e7\u00e3o: a fraude sobre o car\u00e1ter competitivo e o superfaturamento. E nos interessa sobretudo analisar se \u00e9 poss\u00edvel o concurso entre as duas figuras ou se uma necessariamente exclui a outra.<\/p>\n

A fraude \u00e9 tipificada no art. 90 da Lei 8.666\/93:<\/p>\n

Art.\u00a090.\u00a0\u00a0Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combina\u00e7\u00e3o ou qualquer outro expediente, o car\u00e1ter competitivo do procedimento licitat\u00f3rio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudica\u00e7\u00e3o do objeto da licita\u00e7\u00e3o: Pena\u00a0–\u00a0deten\u00e7\u00e3o, de 2 (dois)\u00a0a 4 (quatro)\u00a0anos, e multa.<\/em><\/p>\n

As condutas tipificadas nesta figura criminosa atingem diretamente o processo licitat\u00f3rio por meio da quebra do car\u00e1ter competitivo. Adotam-se pr\u00e1ticas ardilosas para conferir a ilus\u00e3o de que o certame cumpre o prop\u00f3sito de garantir o contrato mais vantajoso para a Administra\u00e7\u00e3o, mas, na verdade promove-se verdadeira pantomina em que os concorrentes se ajustam para direcionar o resultado da licita\u00e7\u00e3o e obter vantagem a partir da adjudica\u00e7\u00e3o. \u00c9 o que se d\u00e1 quando diversos concorrentes combinam previamente os valores relativos \u00e0s ofertas para que um deles logre a contrata\u00e7\u00e3o. \u00c9 comum, ali\u00e1s, que o mesmo grupo integre diversos procedimentos licitat\u00f3rios e estabele\u00e7am combina\u00e7\u00f5es de propostas de forma alternada, promovendo assim uma esp\u00e9cie de rod\u00edzio em raz\u00e3o do qual cada um tem a sua vez para alcan\u00e7ar a contrata\u00e7\u00e3o fundada na fraude.<\/p>\n

Segundo a jurisprud\u00eancia do STJ, a conduta de fraudar o car\u00e1ter competitivo da licita\u00e7\u00e3o tem natureza formal, ou seja, dispensa-se o efetivo preju\u00edzo para o er\u00e1rio, assim como n\u00e3o se exige comprova\u00e7\u00e3o de locupletamento. Basta, portanto, que se demonstre a quebra da natureza competitiva do certame por meio de ajuste ou outro subterf\u00fagio:<\/p>\n

\u201cO delito do art. 90 da Lei 8.666\/93 tem natureza formal, ocorrendo sua consuma\u00e7\u00e3o mediante o mero ajuste, combina\u00e7\u00e3o ou ado\u00e7\u00e3o de qualquer outro expediente com o fim de fraudar ou frustrar o car\u00e1ter competitivo da licita\u00e7\u00e3o, independentemente da obten\u00e7\u00e3o da vantagem (adjudica\u00e7\u00e3o do objeto licitado para futura e eventual contrata\u00e7\u00e3o). Precedentes do STF e do STJ\u201d (REsp 1.623.985, j. 17\/05\/2018).<\/em><\/p>\n

A conduta relativa ao superfaturamento \u00e9 tipificada no art. 96, inc. I, da Lei 8.666\/93 e consiste em:<\/p>\n

Art.\u00a096.\u00a0\u00a0Fraudar, em preju\u00edzo da Fazenda P\u00fablica, licita\u00e7\u00e3o instaurada para aquisi\u00e7\u00e3o ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:<\/em><\/p>\n

I\u00a0–\u00a0elevando arbitrariamente os pre\u00e7os;<\/em><\/p>\n

(…)<\/em><\/p>\n

Pena\u00a0–\u00a0deten\u00e7\u00e3o, de 3 (tr\u00eas)\u00a0a 6 (seis)\u00a0anos, e multa.<\/em><\/p>\n

Com fundamento sobretudo no princ\u00edpio da livre concorr\u00eancia, h\u00e1 quem considere esta figura incompat\u00edvel com a ordem constitucional, pois n\u00e3o compete ao Estado pretender limitar a liberdade de que desfruta o fornecedor para estabelecer o valor que considera adequado para seus servi\u00e7os ou para os bens a serem fornecidos \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Para esses autores, cabe ao fornecedor estabelecer o pre\u00e7o que lhe conv\u00e9m e \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o selecionar a proposta que lhe seja mais vantajosa. \u00c9 o caso de Guilherme de Souza Nucci e de Mar\u00e7al Justen Filho:<\/p>\n

\u201cInconstitucionalidade ou inutilidade do dispositivo: as partes que participarem de uma licita\u00e7\u00e3o podem estipular o pre\u00e7o que quiserem para seus bens. N\u00e3o pode o Estado pretender regular esse cen\u00e1rio, sob pena de interven\u00e7\u00e3o indevida na atividade comercial privada. Nesse prisma, diz Mar\u00e7al Justen Filho que \u2018a eleva\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os n\u00e3o pode ser tipificada como crime. Nesse ponto, o dispositivo \u00e9 inconstitucional, por ofender os arts. 5\u00ba, XXII (garantia ao direito de propriedade), e 170, IV (livre concorr\u00eancia). Todo particular tem assegurada a mais ampla liberdade de formular propostas de contrata\u00e7\u00e3o \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Para tanto, examinar\u00e1 seus custos, estimar\u00e1 seus lucros e fixar\u00e1 os riscos que pretende correr. N\u00e3o pode ser constrangido a formular proposta para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica id\u00eantica \u00e0 que formularia para terceiros. Portanto, se o particular decidir elevar seus pre\u00e7os, ainda que de modo arbitr\u00e1rio, n\u00e3o praticar\u00e1 ato reprov\u00e1vel pela lei penal. Se a Administra\u00e7\u00e3o reputar que os pre\u00e7os s\u00e3o excessivos, dever\u00e1 rejeitar a proposta e valer-se dos instrumentos jur\u00eddicos de que disp\u00f5e (inclusive e se for o caso, promovendo a desapropria\u00e7\u00e3o mediante pr\u00e9via e justa indeniza\u00e7\u00e3o\u2019 (Coment\u00e1rios \u00e0 lei de licita\u00e7\u00f5es e contratos administrativos, p. 634\/635). A isso acrescentamos poder o Estado utilizar outros meios coercitivos leg\u00edtimos, pois se houver aumento excessivo de pre\u00e7os, pode-se configurar delito contra a ordem econ\u00f4mica.\u00a0 Sob outro prisma, a eleva\u00e7\u00e3o arbitr\u00e1ria de pre\u00e7os, se tiver por fundamento um ajuste entre licitantes, para eliminar o car\u00e1ter competitivo da licita\u00e7\u00e3o, visando \u00e0 obten\u00e7\u00e3o de maior lucro, pode inserir-se na figura do art. 90 desta Lei.\u201d<\/em> (Leis Penais e Processuais Penais Comentadas<\/em>, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2017, p. 639\/640).<\/p>\n

N\u00e3o se tem not\u00edcia, no entanto, de decis\u00f5es nos tribunais superiores em que a inconstitucionalidade tenha sido reconhecida. E n\u00e3o nos parece mesmo que deva s\u00ea-lo.<\/p>\n

O oferecimento de uma proposta com valor exorbitante \u00e9 mesmo irrelevante, e n\u00e3o parece nada razo\u00e1vel conferir ao Estado o poder de controlar o pre\u00e7o que um particular estabelece sobre seus bens e servi\u00e7os. De fato, o fornecedor pode, a seu crit\u00e9rio, atribuir o pre\u00e7o que lhe conv\u00e9m.<\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 disso, por\u00e9m, que trata o tipo penal, cuja a\u00e7\u00e3o nuclear \u00e9 fraudar<\/em> licita\u00e7\u00e3o ou contrato, n\u00e3o simplesmente elevar<\/em> pre\u00e7o ou fazer<\/em> proposta com pre\u00e7o exagerado. Ora, se h\u00e1 fraude, \u00e9 necess\u00e1ria a concorr\u00eancia de algum subterf\u00fagio para provocar a contrata\u00e7\u00e3o a pre\u00e7o elevado ou para provocar a eleva\u00e7\u00e3o durante a execu\u00e7\u00e3o do contrato. A conduta que se limita a propor <\/em>pre\u00e7os elevados n\u00e3o \u00e9 de forma nenhuma suficiente para caracterizar o crime.<\/p>\n

Como exemplo, podemos citar o caso julgado pelo STF no HC 102.063\/ES (j. 05\/10\/10). O respons\u00e1vel legal por uma pessoa jur\u00eddica foi processado porque havia contratado com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de publicidadeNo mesmo julgado, o STF ampliou a incid\u00eancia do art. 96, inc. I para as situa\u00e7\u00f5es de superfaturamento na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, n\u00e3o abarcados no tipo, que menciona apenas bens e mercadorias. Concluiu-se que servi\u00e7os se incluem no conceito de \u201cbens\u201d.<\/span><\/a> e, num aditivo contratual, aumentou em cento e quarenta e cinco por cento o valor estabelecido, sem apresentar nenhuma justificativa. Ou seja, o aditivo contratual havia sido um meio fraudulento de elevar arbitrariamente o pre\u00e7o. Se o valor maior fosse proposto durante o certame, a proposta poderia ser simplesmente descartada e n\u00e3o se cogitaria a ocorr\u00eancia do crime devido \u00e0 inexist\u00eancia de conduta ardilosa. Mas o aumento do pre\u00e7o em plena execu\u00e7\u00e3o contratual, sem nenhuma justificativa, deixou claro o prop\u00f3sito ileg\u00edtimo.<\/p>\n

A figura do superfaturamento, ao contr\u00e1rio da anterior, \u00e9 material, isto \u00e9, a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica deve sofrer preju\u00edzo decorrente do ato fraudulento. N\u00e3o basta, dessa forma, identificar o estratagema para elevar os pre\u00e7os. \u00c9 neste sentido a orienta\u00e7\u00e3o do STJ:<\/p>\n

\u201c(…) 2. O tipo penal do art. 96 da Lei 8.666\/93, por se tratar de delito material, exige a ocorr\u00eancia do resultado natural\u00edstico, com descrito preju\u00edzo \u00e0 Fazenda P\u00fablica. 3. Ausente a demonstra\u00e7\u00e3o do preju\u00edzo causado \u00e0 Fazenda P\u00fablica, sequer descrito, mormente porque a empresa que adjudicou o objeto da licita\u00e7\u00e3o n\u00e3o integrava o cartel referido na den\u00fancia, v\u00ea-se a atipicidade da conduta imputada (…).\u201d (REsp 1.683.839\/SP, j. 12\/12\/2017).<\/em><\/p>\n

Feitas essas considera\u00e7\u00f5es a respeito das caracter\u00edsticas de ambas as figuras criminosas, chegamos a outro ponto: \u00c9 poss\u00edvel o concurso entre elas?<\/p>\n

A nosso ver, sim, \u00e9 poss\u00edvel que ambas decorram das mesmas circunst\u00e2ncias sem que se d\u00ea a absor\u00e7\u00e3o de uma pela outra.<\/p>\n

A fraude tipificada no art. 90 ataca, como apontamos, pura e simplesmente o car\u00e1ter competitivo do processo licitat\u00f3rio, contentando-se a lei com qualquer tipo de ajuste que vise a diluir essa caracter\u00edstica. Se um munic\u00edpio inicia processo de concorr\u00eancia para a realiza\u00e7\u00e3o de uma obra, \u00e9 poss\u00edvel que os interessados se re\u00fanam e combinem o valor de cada proposta para que determinado integrante do grupo ven\u00e7a o certame. Nesta situa\u00e7\u00e3o, o crime de perfaz ainda que a proposta vencedora seja razo\u00e1vel, condizente com os valores de mercado, pois, de qualquer modo, a pr\u00e9via combina\u00e7\u00e3o de propostas dissipa o car\u00e1ter competitivo da licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

N\u00e3o se d\u00e1 o mesmo com a conduta fraudulenta do art. 96, inc. I, que n\u00e3o tem rela\u00e7\u00e3o com o car\u00e1ter competitivo da licita\u00e7\u00e3o. O que caracteriza esta conduta \u00e9 a pr\u00e1tica de um ato ardiloso para elevar os ganhos decorrentes da licita\u00e7\u00e3o, n\u00e3o para evitar a competi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Seguindo a linha do caso julgado pelo STF no habeas corpus<\/em> mencionado logo acima, imaginemos que o agente tenha se submetido normalmente ao processo licitat\u00f3rio de uma obra e o tenha vencido porque de fato havia apresentado a proposta mais vantajosa para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Posteriormente, no entanto, firma um aditivo contratual no qual elevou arbitrariamente o pre\u00e7o para continuar a obra. O car\u00e1ter competitivo n\u00e3o foi atingido, mas certamente se derrogou o prop\u00f3sito de garantir maior vantagem para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n

Como se v\u00ea, uma figura \u00e9 absolutamente distinta da outra, e por isso mesmo ambas podem conviver se nas mesmas circunst\u00e2ncias se verificar ofensa ao princ\u00edpio da competi\u00e7\u00e3o e locupletamento por pr\u00e1tica fraudulenta.<\/p>\n

Voltemos aos exemplos anteriores. Determinado munic\u00edpio lan\u00e7a concorr\u00eancia para a contrata\u00e7\u00e3o de obras de engenharia. Um grupo de interessados se re\u00fane, combina os valores das propostas, que, al\u00e9m disso, s\u00e3o arbitrariamente elevadas para que o valor recebido em decorr\u00eancia do contrato seja em parte distribu\u00eddo entre os integrantes do grupo que cederam lugar aos \u201cvencedores\u201d da licita\u00e7\u00e3o. Temos aqui, caso a vantagem seja efetivamente alcan\u00e7ada, t\u00edpica situa\u00e7\u00e3o de dupla ofensa a bens jur\u00eddicos: a combina\u00e7\u00e3o que fulmina o car\u00e1ter competitivo da concorr\u00eancia e a obten\u00e7\u00e3o de vantagem devido \u00e0 supereleva\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o, que, embora tenha decorrido do mesmo contexto da combina\u00e7\u00e3o, independe dela.<\/p>\n

Julgando um caso em que organiza\u00e7\u00f5es criminosas utilizavam empresas para a combina\u00e7\u00e3o dos valores superelevados que seriam ofertados em licita\u00e7\u00f5es na \u00e1rea da sa\u00fade p\u00fablica, o TRF da 2\u00aa Regi\u00e3o estabeleceu a possibilidade de concurso entre os crimes dos arts. 90 e 96, inc. I, exatamente porque, al\u00e9m do esvaziamento do car\u00e1ter competitivo provocado pelos ajustes entre os criminosos, a contrata\u00e7\u00e3o com pre\u00e7os arbitrariamente elevados tornou mais onerosos os contratos, acarretando preju\u00edzo direto ao er\u00e1rio:<\/p>\n

\u201cDa\u00ed se infere que um dispositivo n\u00e3o exclui o outro, existindo a possibilidade de concurso de crimes. No art. 90, a fraude atinge o car\u00e1ter competitivo do certame, enquanto no art. 96, I, a fraude \u00e0 licita\u00e7\u00e3o se d\u00e1 mediante a conduta vinculada de eleva\u00e7\u00e3o dos pre\u00e7os arbitrariamente. Ou seja, no art. 90, combina-se e exclui-se a concorr\u00eancia para que empresa predeterminada ganhe a licita\u00e7\u00e3o (provavelmente com pagamento de comiss\u00e3o ao vencido)\u037e no art. 96, I, al\u00e9m disso, o ganho ainda adv\u00e9m do superfaturamento.\u201d<\/em> (Apela\u00e7\u00e3o Criminal 2005.51.01.5157140, j. 26\/02\/2014).<\/p>\n

Em recurso especial sobre fatos semelhantes envolvendo os mesmos agentes, o STJ encampou a tese de que o encontro entre a pr\u00e9via combina\u00e7\u00e3o e o superfaturamento atrai o concurso de crimes:<\/p>\n

\u201cEm rela\u00e7\u00e3o a estes dispositivos, alega-se, em suma, que a condena\u00e7\u00e3o observada, como incursos nas duas infra\u00e7\u00f5es importa em bis in idem<\/strong>, j\u00e1 que a primeira estaria absorvida pela outra.<\/em><\/p>\n

Esta tese n\u00e3o encontrou guarida nem no ju\u00edzo de primeiro grau e nem na Corte regional, vez que, de fato, se tratam de tipos penais totalmente distintos, “cujo objeto “, no tocante ao crime do art. 90, segundo Guilherme de Souza Nucci, “\u00e9 o car\u00e1ter competitivo do procedimento licitat\u00f3rio ” (Leis Penais e Processuais Penais Comentadas, Editora Revista dos Tribunais, 4\u00aa edi\u00e7\u00e3o, p\u00e1gina 853), ou seja, o agente, com o ato de frustrar <\/strong>ou de fraudar<\/strong>, mediante pacto, acordo ou qualquer outro expediente, busca eliminar a competi\u00e7\u00e3o ou fazer com que esta seja apenas aparente, enquanto que na outra figura criminal, a do art. 96, I, tamb\u00e9m mediante fraude, o delinquente atinge diretamente a licita\u00e7\u00e3o, “elevando arbitrariamente os pre\u00e7os “, em “preju\u00edzo da Fazenda P\u00fablica “.<\/em><\/p>\n

Da\u00ed, ent\u00e3o, a boa solu\u00e7\u00e3o adotada pelo magistrado singular, no que foi secundado pelo Tribunal que examinou a apela\u00e7\u00e3o, al\u00e9m de haverem encontrado elementos probat\u00f3rios que autorizaram a caracteriza\u00e7\u00e3o das duas hip\u00f3teses delitivas.\u201d<\/em> (REsp 1.315.619, j. 15\/08\/2013).<\/p>\n

Conclui-se, portanto, que os crimes dos arts. 90 e 96, I, da Lei 8.666\/93 n\u00e3o t\u00eam rela\u00e7\u00e3o de depend\u00eancia. O primeiro, relativo \u00e0 quebra do car\u00e1ter competitivo da licita\u00e7\u00e3o, de nenhuma forma se confunde com o segundo, que provoca preju\u00edzos materiais decorrentes da conduta ardilosa, o que impede a incid\u00eancia das solu\u00e7\u00f5es pr\u00f3prias do conflito aparente de normas (especificamente, a consun\u00e7\u00e3o). Uma vez que determinado grupo de indiv\u00edduos promova alguma esp\u00e9cie de ajuste para dirigir o resultado da licita\u00e7\u00e3o, e em seguida eleve arbitrariamente o pre\u00e7o para obter vantagem em preju\u00edzo do er\u00e1rio, a dupla imputa\u00e7\u00e3o ser\u00e1 inevit\u00e1vel.<\/p>\n

Para se aprofundar, recomendamos:<\/strong><\/p>\n

Curso:\u00a0Carreira Jur\u00eddica (m\u00f3d. I e II)<\/a><\/p>\n

Curso:\u00a0Intensivo para o Minist\u00e9rio P\u00fablico e Magistratura Estaduais + Legisla\u00e7\u00e3o Penal Especial<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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