{"id":8983,"date":"2019-08-19T14:22:12","date_gmt":"2019-08-19T17:22:12","guid":{"rendered":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/?p=8983"},"modified":"2019-08-19T14:22:12","modified_gmt":"2019-08-19T17:22:12","slug":"teoria-tipo-administrativo-sancionador-em-tempos-de-caca-bruxas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/cdn.meusitejuridico.com.br\/2019\/08\/19\/teoria-tipo-administrativo-sancionador-em-tempos-de-caca-bruxas\/","title":{"rendered":"Teoria do tipo administrativo sancionador em tempos de ca\u00e7a \u00e0s bruxas"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a><\/p>\n

Os princ\u00edpios s\u00e3o postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Representam c\u00e2nones normativos que norteiam a conduta do Estado quando no exerc\u00edcio de atividades administrativas. N\u00e3o se pode encontrar qualquer instituto do Direito Administrativo que n\u00e3o seja informado pelos respectivos princ\u00edpios.[1]<\/a><\/p>\n

Isso se d\u00e1 porque o Direito Administrativo vem passando por transforma\u00e7\u00f5es importantes em raz\u00e3o do fen\u00f4meno da constitucionaliza\u00e7\u00e3o do Direito. O reconhecimento da normatividade da Constitui\u00e7\u00e3o, preponderantemente axiol\u00f3gica, e de sua superioridade hier\u00e1rquica exige adequa\u00e7\u00e3o de todo o ordenamento jur\u00eddico ao texto constitucional.<\/p>\n

Para al\u00e9m do status<\/em> hier\u00e1rquico superior, trata-se de verdadeiro processo din\u00e2mico-interpretativo de releitura do ordenamento jur\u00eddico que passa a ser impregnado de normas constitucionais. Em consequ\u00eancia, a aplica\u00e7\u00e3o e interpreta\u00e7\u00e3o de todo ordenamento devem passar necessariamente pelo filtro valorativo da Constitui\u00e7\u00e3o (\u201cfiltragem constitucional\u201d).<\/p>\n

Nesse sentido, tamb\u00e9m o cl\u00e1ssico princ\u00edpio da legalidade deve ser reinterpretado a partir do fen\u00f4meno da constitucionaliza\u00e7\u00e3o do Direito Administrativo. N\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel conceber a atividade administrativa como mera executora mec\u00e2nica da lei. A atua\u00e7\u00e3o administrativa deve ser pautada n\u00e3o apenas pelo seu cumprimento, mas tamb\u00e9m pelo respeito aos princ\u00edpios constitucionais. Fala-se, hoje, no princ\u00edpio da juridicidade, que confere maior import\u00e2ncia ao Direito como um tudo, da\u00ed derivando a obriga\u00e7\u00e3o de se respeitar, inclusive, a no\u00e7\u00e3o de legitimidade.[2]<\/a><\/p>\n

Os princ\u00edpios exercem ainda mais influ\u00eancia e s\u00e3o de suma import\u00e2ncia para o Direito Administrativo, justamente por se tratar de ramo do direito n\u00e3o codificado.<\/p>\n

Especificamente em material penal, ensina Eug\u00eanio Pacelli, \u201cpode-se alinhar o princ\u00edpio da lesividade ou da ofensividade como inerente a todo e qualquer tipo penal. Trata-se de verdadeira norma n\u00e3o escrita, mas contida implicitamente em todo o Direito de natureza penal.\u201d E complementa: \u201ca literalidade dos tipos penais n\u00e3o pode servir de refer\u00eancia absoluta para a determina\u00e7\u00e3o de seu alcance. (…) a tipicidade formal, isto \u00e9, a subsun\u00e7\u00e3o do fato \u00e0 norma, constitui apenas o ponto de partida; o ponto de chegada, por\u00e9m, ser\u00e1 o ju\u00edzo de tipicidade material, com a efetiva viola\u00e7\u00e3o ao bem jur\u00eddico protegido.\u201d[3]<\/a> Trata-se, portanto, de verdadeiro princ\u00edpio constitucional impl\u00edcito.<\/p>\n

Ocorre que, a partir de um posicionamento cristalizado na doutrina europeia de que o ius puniendi<\/em> estatal \u00e9 \u00fanico, \u00e9 preciso lutar pela aplica\u00e7\u00e3o dos princ\u00edpios penais e processuais penais garantistas e limitadores tamb\u00e9m ao Direito Administrativo Sancionador. [4]<\/a><\/p>\n

Afinal, o efeito aflitivo da san\u00e7\u00e3o \u00e9 identificado por Garc\u00eda de Enterr\u00eda[5]<\/a> como o elemento central da san\u00e7\u00e3o administrativa. Para o c\u00e9lebre e saudoso administrativista espanhol, as infra\u00e7\u00f5es administrativas diferenciam-se das penas somente segundo um aspecto formal, relativamente \u00e0 autoridade que as imp\u00f5e.<\/p>\n

O tema ganha especiais contornos para a Defensoria P\u00fablica quando se atenta para o fato de que est\u00e1 entre suas fun\u00e7\u00f5es institucionais exercer a ampla defesa e o contradit\u00f3rio em favor de pessoas naturais e jur\u00eddicas tamb\u00e9m em processos administrativos, perante todos os \u00f3rg\u00e3os e em todas as inst\u00e2ncias (art. 4\u00ba, inciso V, da LC 80\/94). A Defensoria P\u00fablica do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, vem lutando pela edi\u00e7\u00e3o de nova lei que regule os Conselhos Militares. O procedimento administrativo, que pode ensejar at\u00e9 a expuls\u00e3o do militar, est\u00e1 em total descompasso com a Constitui\u00e7\u00e3o.[6]<\/a><\/p>\n

Ali\u00e1s, n\u00e3o raras ocasi\u00f5es, a intensidade da san\u00e7\u00e3o administrativa \u00e9 mais acentuada que da penal. Por isso mesmo, o autor afirma, acertadamente, que o Direito Administrativo Sancionador, em sua perspectiva material ou processual, n\u00e3o pode constituir inst\u00e2ncia repressiva arcaica, que recorra inadvertidamente a grosseiras t\u00e9cnicas de responsabilidade.<\/p>\n

Para isso, \u00e9 preciso pensar da constru\u00e7\u00e3o te\u00f3rica de um tipo administrativo sancionador como corol\u00e1rio do princ\u00edpio da juridicidade. No Direito Administrativo, assim como no Direito Penal, \u00e9 necess\u00e1rio que o indiv\u00edduo saiba quais s\u00e3o seus deveres e direitos. E mais: \u00e9 imprescind\u00edvel que tenha a certeza de que n\u00e3o ter\u00e1 seus direitos ofendidos por mera discricionariedade (ou pior: arbitrariedade).<\/p>\n

Por conseguinte, importa (e importa muito) identificar, no amplo contexto das v\u00e1rias irregularidades pass\u00edveis de cometimento pelo agente p\u00fablico, aquelas que cont\u00eam seguros elementos que apontam para a exist\u00eancia de m\u00ednima relev\u00e2ncia para o Direito Administrativo Sancionador. Esses elementos s\u00e3o, assim como no Direito Penal: a tipicidade (formal), a lesividade (ou tipicidade material), a antijuridicidade e a culpabilidade, que comp\u00f5em um verdadeiro conceito anal\u00edtico do tipo administrativo sancionador.<\/p>\n

Ante essa reflex\u00e3o, \u00e9 poss\u00edvel (e necess\u00e1rio) revisitar o princ\u00edpio da insignific\u00e2ncia na sua face administrativa. N\u00e3o se trata de um culto \u00e0 impunidade ou incentivo a infra\u00e7\u00f5es bagatelares, mas de um instrumento jur\u00eddico que n\u00e3o s\u00f3 garante a razoabilidade e adequa\u00e7\u00e3o da san\u00e7\u00e3o eventualmente imposta \u00e0 conduta perpetrada, como tamb\u00e9m permite uma maximiza\u00e7\u00e3o da estrutura estatal para que se punam as condutas de maior lesividade \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o e ao Er\u00e1rio.<\/p>\n

\u00c9 poss\u00edvel encontrar precedentes do Superior Tribunal de Justi\u00e7a nesse sentido:<\/p>\n

\u201cO ato havido por \u00edmprobo deve ser administrativamente relevante, sendo de se aplicar, na sua compreens\u00e3o, o conhecido princ\u00edpio da insignific\u00e2ncia, de not\u00e1vel pr\u00e9stimo no Direito Penal moderno, a indicar a inaplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00e3o criminal punitiva ao agente, quando o efeito do ato agressor \u00e9 de import\u00e2ncia m\u00ednima ou irrelevante, constituindo a chamada bagatela penal: de minimis non curat Praetor<\/em>.\u201d (AgRg no REsp 968447\/PR, Rel. Ministro Napole\u00e3o Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 16\/04\/2015)<\/p>\n

Nessa mesma linha, adotando uma teoria do tipo administrativo sancionador, em not\u00e1vel avan\u00e7o civilizat\u00f3rio, a Controladoria-Geral da Uni\u00e3o[7]<\/a> em seu \u201cManual de Processo Administrativo Disciplinar\u201d:<\/p>\n

\u201cViu-se que o primeiro requisito da infra\u00e7\u00e3o disciplinar \u00e9 que a conduta seja t\u00edpica, conjugadas as tipicidades objetiva e subjetiva. Portanto, a aus\u00eancia tanto do dolo quanto da culpa afasta toda a tipicidade da conduta, que ent\u00e3o n\u00e3o dever\u00e1 ser considerada uma infra\u00e7\u00e3o disciplinar.<\/p>\n

Certas condutas, entretanto, poder\u00e3o ser at\u00edpicas no Direito Penal, em virtude da inexpressiva ofensa que tiverem causado ao bem jur\u00eddico tutelado. Este \u00e9 o fundamento do Princ\u00edpio da Insignific\u00e2ncia ou da Bagatela, defendido por alguns doutrinadores sob o argumento de que a tipicidade tamb\u00e9m exige que o bem jur\u00eddico pela norma que prev\u00ea a infra\u00e7\u00e3o seja efetivamente afetado, e, portanto, a irrelev\u00e2ncia da lesividade material do ato o excluiria do \u00e2mbito de proibi\u00e7\u00e3o da norma, deixando de existir a tipicidade.<\/p>\n

Seria poss\u00edvel adaptar este princ\u00edpio ao Direito Disciplinar, abarcando aquelas condutas que \u00e0 primeira vista seriam enquadr\u00e1veis legalmente, mas que devido ao \u00ednfimo potencial ofensivo, n\u00e3o s\u00e3o capazes de afetar o interesse p\u00fablico tutelado. Entretanto, como ele n\u00e3o consta expressamente reconhecido no ordenamento jur\u00eddico administrativo, pode tamb\u00e9m ser considerado uma decorr\u00eancia dos princ\u00edpios da razoabilidade e da proporcionalidade.\u201d<\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1 como negar que os enunciados da maioria dos tipos administrativos dos estatutos disciplinares s\u00e3o extremamente abertos, o que exige do seu aplicador especial aten\u00e7\u00e3o e cuidado com os aspectos f\u00e1ticos dos il\u00edcitos administrativos ali elencados, para se evitar que a extens\u00e3o conceitual daquelas figuras termine por ampliar os seus contornos, ao ponto de neles caberem condutas que n\u00e3o expressam infra\u00e7\u00f5es minimamente graves \u00e0 ordem administrativa e que por isso n\u00e3o devem ser classificadas como infra\u00e7\u00e3o administrativa disciplinar, mas sim como meras irregularidades, indiferentes ao Direito Sancionador.<\/p>\n

Para poder impor san\u00e7\u00e3o, o Estado precisa, antes de tudo, definir na lei (e somente nela) com as min\u00facias poss\u00edveis aquilo que a sociedade n\u00e3o quer ver realizado e estabelecer a exata retribui\u00e7\u00e3o que recair\u00e1 sobre o agente,[8]<\/a> delimitando ao m\u00e1ximo o campo sem\u00e2ntico dos preceitos normativos.<\/p>\n

\u00c9, portanto, insuficiente a cl\u00e1ssica defini\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria de infra\u00e7\u00e3o administrativa como o mero \u201cdescumprimento de um dever (conduta contr\u00e1ria ao comando da norma), pelo destinat\u00e1rio da norma jur\u00eddica, cuja san\u00e7\u00e3o possa ser imposta por autoridade administrativa (no exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o administrativa), em virtude do ordenamento jur\u00eddico conferir-lhe tal compet\u00eancia.\u201d[9]<\/a><\/p>\n

N\u00e3o se configurar\u00e1 infra\u00e7\u00e3o administrativa a conduta pelo seu s\u00f3 ajuste sem\u00e2ntico-gramatical ao texto da norma proibitiva ou deontol\u00f3gica. \u00c9, pois, insuficiente o enquadramento t\u00edpico meramente formal da conduta. Avulta-se for\u00e7oso, outrossim, que a conduta seja materialmente violadora dos preceptivos deontol\u00f3gicos previstos na legisla\u00e7\u00e3o, \u00e9 dizer-se, ela deve ser repugnada mesmo ap\u00f3s o teste de razoabilidade e proporcionalidade.[10]<\/a> \u00c9 poss\u00edvel falar, inclusive, numa fun\u00e7\u00e3o conglobante do tipo administrativo sancionador.<\/p>\n

H\u00e1, assim, a necessidade tamb\u00e9m de utiliza\u00e7\u00e3o do Direito Administrativo Sancionador, e n\u00e3o apenas do Direito Penal, com certa prud\u00eancia, a fim de que n\u00e3o seja enfraquecido e se torne impotente, vulgarizando-se pelo excesso de sua utiliza\u00e7\u00e3o. No \u00e2mbito da improbidade administrativa, segundo a jurisprud\u00eancia dominante do STJ:<\/p>\n

\u201cA distin\u00e7\u00e3o entre conduta ilegal e conduta \u00edmproba imputada a agente p\u00fablico ou privado \u00e9 muito antiga. A ilegalidade e a improbidade n\u00e3o s\u00e3o situa\u00e7\u00f5es ou conceitos intercambi\u00e1veis, cada uma delas tendo a sua peculiar conforma\u00e7\u00e3o estrita: a improbidade \u00e9 uma ilegalidade qualificada pelo intuito mals\u00e3o do agente, atuando com desonestidade, mal\u00edcia, dolo ou culpa grave. (…) nem toda ilegalidade \u00e9 \u00edmproba. (…) Quando n\u00e3o se faz distin\u00e7\u00e3o conceitual entre ilegalidade e improbidade, ocorre a aproxima\u00e7\u00e3o da responsabilidade objetiva por infra\u00e7\u00f5es.\u201d (REsp 1.193.248-MG, Rel. Min. Napole\u00e3o Nunes Maia Filho, julgado em 24\/4\/2014)<\/p>\n

No mesmo sentido a doutrina especializada de Rafael Oliveira e Daniel Assump\u00e7\u00e3o[11]<\/a>, quando afirmam que \u201cqualquer deslize administrativo, por menor que ele seja, poderia configurar viola\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da legalidade, atraindo a incid\u00eancia das san\u00e7\u00f5es de improbidade, o que acarretaria inseguran\u00e7a jur\u00eddica para os agentes p\u00fablicos.\u201d E igualmente complementam: \u201cEm suma: a improbidade n\u00e3o se confunde com ilegalidade, exigindo-se, ainda, a configura\u00e7\u00e3o de desonestidade do agente p\u00fablico.\u201d<\/p>\n

Para al\u00e9m de todo este arcabou\u00e7o principiol\u00f3gico, doutrin\u00e1rio e jurisprudencial, h\u00e1 de se atentar para as recentes altera\u00e7\u00f5es legislativas perpetradas pela Lei 13.655\/2018, que acresceu diversos dispositivos \u00e0 LINDB. Dentre eles est\u00e3o o art. 22, \u00a72\u00ba, que determina na aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es a considera\u00e7\u00e3o da gravidade da infra\u00e7\u00e3o cometida e os danos que dela provierem para a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. De outro lado, contribui argumentativamente o artigo 28 quando determina que \u201cO agente p\u00fablico responder\u00e1 pessoalmente por suas decis\u00f5es ou opini\u00f5es t\u00e9cnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.\u201d<\/p>\n

Para Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael V\u00e9ras de Freitas, em artigo publicado no Conjur com sugestivo nome (\u201cO artigo 28 da nova LINDB: um regime jur\u00eddico para o administrador honesto\u201d), \u201co artigo 28 da nova LINDB revitaliza no nosso sistema a expressa responsabilidade subjetiva do agente p\u00fablico. N\u00e3o tolhe a coibi\u00e7\u00e3o dos comportamentos \u00edmprobos, desonestos. Mas presta a devida defer\u00eancia ao servidor honesto.\u201d[12]<\/a><\/p>\n

H\u00e1 muito est\u00e1 superada a concep\u00e7\u00e3o de que as san\u00e7\u00f5es administrativas estariam baseadas em infra\u00e7\u00f5es de mera ordena\u00e7\u00e3o, destinadas \u00e0 prote\u00e7\u00e3o das estruturas do Estado, e, portanto, eticamente neutras.<\/p>\n

Demonstra-se que o princ\u00edpio da insignific\u00e2ncia, instituto tipicamente penal, manifesta\u00e7\u00e3o dos princ\u00edpios constitucionais impl\u00edcitos da lesividade e da proporcionalidade, \u00e9 perfeita e impositivamente aplic\u00e1vel ao campo do Direito Administrativo Sancionador. Ou seja, com base na aplica\u00e7\u00e3o dos princ\u00edpios constitucionais incidentes sobre o Direito Administrativo, utiliza-se de princ\u00edpio classicamente penal, de modo se afastar a tipicidade material da conduta.<\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1 d\u00favidas, portanto, de que o estudo e o desenvolvimento de uma teoria do tipo administrativo sancionador \u00e9 de extrema relev\u00e2ncia, com impactos, inclusive, no \u00e2mbito da Execu\u00e7\u00e3o Penal, o que pode tomar o Direito Penal como ponto de partida epistemol\u00f3gico, embora para muito al\u00e9m dele. S\u00f3 assim ser\u00e1 poss\u00edvel uma limita\u00e7\u00e3o racional do ius puniendi<\/em> estatal em suas diversas manifesta\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

NOTAS<\/strong><\/p>\n

[1]<\/a> CARVALHO FILHO, Jos\u00e9 dos Santos. Manual de Direito Administrativo. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2017, p. 18.<\/p>\n

[2]<\/a> OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 40.<\/p>\n

[3]<\/a> PACELLI, Eug\u00eanio; CALLEGARI, Andr\u00e9. Manual de Direito Penal: Parte Geral. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2016, p. 93.<\/p>\n

[4]<\/a> GUARDIA, Greg\u00f3rio Edoardo Raphael Selingardi. Princ\u00edpios processuais no direito administrativo sancionador: um estudo \u00e0 luz das garantias constitucionais. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.revistas.usp.br\/rfdusp\/article\/view\/89256\/Rev_2014_27> Acesso em: 21 de julho de 2019.<\/p>\n

[5]<\/a> GARC\u00cdA DE ENTERR\u00cdA, Eduardo; FERN\u00c1NDEZ, Tom\u00e1s-Ram\u00f3n. Curso de direito administrativo. Tradu\u00e7\u00e3o de Arnaldo Setti. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 876.<\/p>\n

[6]<\/a> http:\/\/www.defensoria.rj.def.br\/noticia\/detalhes\/9035-Nova-lei-deve-regular-os-conselhos-militares-diz-defensor. Acesso em 21 de julho de 2019.<\/p>\n

[7]<\/a> https:\/\/www.cgu.gov.br\/Publicacoes\/atividade-disciplinar\/arquivos\/manualpad_130513.pdf. Acesso em 21 de julho de 2019.<\/p>\n

[8]<\/a> SANTOS, Luiz Fernando de Freitas. A tipicidade no direito administrativo sancionador: Balada de La Justicia y La Ley in OS\u00d3RIO, F\u00e1bio Medina (coord.). Direito sancionador: sistema financeiro nacional. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2007, p. 257.<\/p>\n

[9]<\/a> VITTA, Heraldo Garcia. A san\u00e7\u00e3o no direito administrativo. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2003. p.35.<\/p>\n

[10]<\/a> DE OLIVEIRA, Carlos Eduardo Elias. O ju\u00edzo de proporcionalidade na fase de instaura\u00e7\u00e3o de procedimentos disciplinares. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/jus.com.br\/artigos\/24057\/o-juizo-de-proporcionalidade-na-fase-de-instauracao-de-procedimentos-disciplinares>. Acesso em: 21 de julho de 2019.<\/p>\n

[11]<\/a> NEVES, Daniel Amorim Assump\u00e7\u00e3o; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 95<\/p>\n

[12]<\/a> MARQUES, Floriano de Azevedo; DE FREITAS, Rafael V\u00e9ras. O artigo 28 da nova LINDB: um regime jur\u00eddico para o administrador honesto. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.conjur.com.br\/2018-mai-25\/opiniao-lindb-regime-juridico-administrador-honesto>. Acesso em: 21 de julho de 2019.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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