Lucas Sachsida Junqueira[1]
Élida Graziane Pinto[2]
1. Proteção formal e redução material
Os recursos educacionais não atendem suficiente, tempestiva e satisfatoriamente aos fins constitucionais a que se destinam. O balanço amplamente insatisfatório do Plano Nacional de Educação aprovado pela Lei nº 13.005/2014 – cuja vigência, originalmente decenal, foi prorrogada até 31 de dezembro de 2025 pela Lei nº 14.934/2024[3] – impõe que o financiamento educacional brasileiro seja examinado para além da verificação dos percentuais mínimos previstos no art. 212 da Constituição Federal. A aplicação dos porcentuais de 18% pela União e de 25% pelos Estados, Distrito Federal e Municípios sobre a receita de impostos e transferências de impostos permanece parâmetro indispensável, mas não esgota a análise da suficiência financeira do direito à educação.
A experiência recente revela mecanismos capazes de reduzir a capacidade real de financiamento sem alteração formal desses percentuais. Em vez de ampliar o custeio global, tem havido substituição de fontes, criação de subvinculações sobre receitas já vinculadas, ampliação das despesas computáveis como manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), manejo de receitas que deveriam ser fontes adicionais para cumprimento do próprio piso, antecipação de recursos de exercícios futuros, flexibilização superveniente das consequências do descumprimento, tal como feito na Emenda Constitucional 119/2022, e rolagem do déficit de cumprimento mediante passivos judicializados e restos a pagar.
O fenômeno guarda semelhança com o paradoxo de Braess, formulado no campo da teoria das redes. Em determinadas condições, a criação de uma nova rota pode piorar o desempenho global do sistema, de modo que a ampliação das possibilidades de circulação não produz, necessariamente, maior eficiência. No financiamento da educação, a analogia está na multiplicação de fontes, programas e destinações sem correspondente aumento dos recursos efetivamente disponíveis. Como em um sistema de vasos comunicantes, eventuais novas fontes de custeio têm substituído ou servido de pretexto para reduzir as anteriores; novas destinações podem restringir recursos já vinculados; novas despesas podem ser incorporadas ao mesmo piso constitucional, sem acrescentar, de fato, recursos adicionais para suportá-las.
O ponto central está no efeito agregado dessas alterações sobre a capacidade financeira do sistema. O mínimo constitucional foi concebido como piso de proteção e não como teto a restringir o horizonte de sua progressividade real. Sua efetividade diminui quando o montante atual de custeio é tratado como se ele fosse limite máximo de programação orçamentária, sobretudo diante da hipótese de novas obrigações continuarem a ser acrescidas e absorvidas pela mesma base vinculada.
2. Substituição de fontes e subvinculação do Fundeb
Uma primeira modalidade de compressão decorre da substituição de fontes. Em 2025, o Poder Executivo propôs a redução de R$ 685,9 milhões das dotações destinadas ao Programa Escola em Tempo Integral[4] para acomodar despesas relacionadas ao Pé-de-Meia, sob o fundamento de que a expansão das matrículas em jornada ampliada também poderia ser financiada com recursos do Fundeb. A abertura de nova possibilidade de financiamento com receita já vinculada à educação permitiu, assim, a redução de aporte orçamentário específico, sem correspondente expansão do volume global destinado ao setor.
A Emenda Constitucional nº 135/2024 conferiu densidade normativa a esse movimento. Para 2025, autorizou a utilização de até 10% dos recursos de cada modalidade de complementação da União ao Fundeb para criação de matrículas em tempo integral. A partir de 2026, estabeleceu que, no mínimo, 4% dos recursos dos fundos sejam destinados a essa finalidade.
A medida produz subvinculação no interior de recursos integralmente vinculados à educação básica. A destinação ao tempo integral permanece educacional, mas restringe o espaço financeiro disponível para as demais finalidades custeadas pelo fundo, suscitando disputa intrasetorial fratricida. Quando acompanhada de redução de aportes específicos da União, a subvinculação pode operar como mecanismo de substituição entre fontes preexistentes. A criação de nova possibilidade jurídica de custeio somente representa incremento quando os recursos se somam, de forma adicional, aos que anteriormente sustentavam a política educacional.
Preocupação semelhante já foi examinada no âmbito do Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag). Ao analisarmos o denominado “Juros por Educação”[5], escrevemos em coautoria com Rodrigo Medeiros de Lima sobre o risco de que a indução de novos investimentos em educação profissional se realizasse por meio de rearranjo intraorçamentário, sem incremento correspondente do financiamento educacional agregado.
3. Ampliação do conceito de MDE
Uma segunda modalidade decorre da ampliação das despesas passíveis de contabilização como MDE. O Pé-de-Meia constitui exemplo recente. A Lei nº 15.265/2025 passou a qualificar o incentivo financeiro-educacional destinado a estudantes do ensino médio público como bolsa de estudo, classificação que controversamente permite sua aproximação ao art. 70, VI, da LDB, em confronto com a vedação prevista no art. 71, IV, também da LDB. A concessão de bolsas assistenciais[6] não se confunde com bolsas de estudos e é questionável a sua inserção entre as despesas consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino.
A alteração interfere na composição do próprio piso constitucional. Uma despesa de elevada magnitude financeira passa a concorrer com outras ações custeadas pela mesma base do art. 212 da CF/1988, sem correspondente elevação do percentual mínimo ou das fontes que o financiam. Sob a perspectiva financeira, importa o efeito de sua incorporação ao conjunto de despesas aptas a cumprir o mínimo constitucional.
A delimitação jurídica de MDE possui consequência direta sobre a suficiência do financiamento. Quanto maior o universo de despesas admitidas dentro dos mesmos 18%, menor tende a ser o espaço fiscal disponível para outras ações financiadas pela União. A aferição do financiamento deve considerar, portanto, o crescimento nominal das despesas, sua composição e sua adicionalidade. A inclusão de nova política no universo de MDE pode elevar contabilmente o gasto abrangido pelo art. 212 sem representar aumento equivalente do esforço fiscal destinado à educação.
4. Adicionalidade, Fundo Social e antecipação de receitas
Uma terceira modalidade decorre da conversão de receitas adicionais em fontes substitutivas de custeio. O novo Plano Nacional de Educação, instituído pela Lei nº 15.388/2026, estabelece, em seu art. 18, que a parcela das receitas provenientes da exploração de petróleo e gás destinada à educação, nos termos da Lei nº 12.858/2013, seja aplicada em acréscimo aos recursos vinculados pelo art. 212 da Constituição.
A exigência de acréscimo possui consequência financeira específica. Receitas adicionais devem ampliar o volume global destinado à educação, preservado o montante necessário ao cumprimento ordinário do mínimo. Quando passam a integrar o próprio piso, ocorre substituição de fonte: modifica-se a origem dos recursos utilizados para cumprir a obrigação constitucional, sem correspondente elevação do esforço fiscal global.
A Lei Complementar nº 223/2025 estabeleceu que determinadas despesas temporárias com educação e saúde financiadas com receitas do Fundo Social não seriam consideradas no cumprimento dos percentuais mínimos constitucionais, preservando a adicionalidade dessas receitas. Todavia, a Lei Complementar nº 235, de 27 de agosto de 2026, modificou parcialmente a sistemática ao autorizar a antecipação, ainda em 2026, de até R$ 3 bilhões da destinação relativa a 2027 e, nessa hipótese, afastar a regra que impedia o cômputo desses recursos nos mínimos constitucionais.
A medida repercute simultaneamente sobre a adicionalidade e a distribuição temporal das receitas: recursos do exercício subsequente passaram a poder ser utilizados no exercício corrente e integrar o cálculo do piso. A antecipação amplia a disponibilidade de 2026 à custa de receita originalmente atribuída a 2027 e permite que recursos extraordinários contribuam para o cumprimento de obrigações ordinárias.
A LC nº 235/2026 introduziu, ainda, limitação ao crescimento de despesas primárias decorrentes de vinculações legais. Seu art. 14 estabelece, em determinadas condições fiscais, que a expansão dessas despesas observe o limite aplicável ao Novo Arcabouço Fiscal. Pode haver, assim, dissociação entre o crescimento da receita legalmente vinculada e a despesa efetivamente programável com base nela.
Segundo estimativa divulgada pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, a limitação pode reduzir em até R$ 2,3 bilhões os recursos destinados à educação em 2027[7]. O efeito não recai sobre o piso constitucional, formalmente preservado, mas sobre receitas de caráter adicional ao financiamento ordinário, notadamente aqueles associados ao Fundo Social do Pré-Sal.
O tema ganha especial relevância diante das metas do novo PNE, que prevê ampliação do investimento público em educação para 7,5% do PIB no sétimo ano de vigência e 10% ao final do decênio. Essas metas pressupõem crescimento real da capacidade de financiamento. No mesmo contexto, o Projeto de Lei Orçamentária de 2027 prevê R$ 141,2 bilhões para educação diante de piso estimado em R$ 138,8 bilhões. A reduzida distância entre o gasto projetado e o mínimo amplia a relevância de alterações que incorporem novas despesas ao universo de MDE ou permitam que receitas extraordinárias substituam fontes ordinárias.
5. Exigibilidade dos mínimos e pagamentos extraordinários
Uma quarta modalidade de enfraquecimento da proteção financeira decorre da flexibilização superveniente das consequências associadas ao descumprimento dos mínimos constitucionais. A Emenda Constitucional nº 119/2022 estabeleceu que Estados, Distrito Federal, Municípios e seus agentes não seriam responsabilizados administrativa, civil ou criminalmente pelo descumprimento, em 2020 e 2021, da aplicação mínima de 25% da receita de impostos em MDE. A mesma Emenda determinou a complementação, até 2023, da diferença não aplicada, sem resguardar, porém, correspondente correção monetária.
A obrigação financeira foi preservada mediante recomposição posterior (reitere-se, sem garantia de correção pela inflação verificada no período), mas houve alteração de sua exigibilidade temporal e afastamento das consequências jurídicas ordinariamente associadas ao descumprimento no exercício devido. A efetividade de uma vinculação constitucional depende tanto da definição do percentual quanto de sua observância no período correspondente e da existência de mecanismos capazes de assegurar seu cumprimento.
Outra questão relevante está nas formas admitidas para o cumprimento das subvinculações destinadas à valorização dos profissionais da educação. A legislação do Fundeb autoriza, nas hipóteses legais, o uso de bonificação ou abono para alcançar o percentual mínimo destinado à remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício, enquanto a EC nº 114/2021 determinou a destinação de, no mínimo, 60% dos precatórios do Fundef aos profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, sob a forma de abono, vedada sua incorporação. Como já analisado em artigo que escrevemos em coautoria[8], esse tipo de pagamento pode se dissociar de uma política estrutural de valorização quando decorre de saldos acumulados ao final do exercício, sem repercussão permanente sobre piso, carreira, formação ou condições de trabalho. Nesses casos, a execução formal da subvinculação pode ocorrer sem correspondente fortalecimento estrutural da política remuneratória, evidenciando a necessidade de avaliar não apenas o percentual aplicado, mas também a natureza e os efeitos permanentes da despesa.
6. Um teste de adicionalidade
Os mecanismos descritos possuem fundamentos normativos e efeitos distintos. Redução de dotação, subvinculação do Fundeb, ampliação do conceito de MDE, antecipação de receitas e flexibilização das consequências do descumprimento não constituem fenômenos equivalentes. A análise conjunta se justifica pela possibilidade de preservação formal das vinculações acompanhada de redução da adicionalidade, da disponibilidade ou da capacidade de expansão dos recursos destinados à educação.
Essa constatação recomenda a incorporação de um teste de suficiência e tempestividade de custeio ao controle do financiamento educacional. A avaliação de novas fontes, políticas ou alterações normativas deve considerar quatro elementos: o volume global de recursos disponível antes e depois da mudança; a alteração do conjunto de despesas admitidas para cumprimento dos mínimos; a eventual substituição de fontes ordinárias por receitas novas ou extraordinárias; e os efeitos temporais da medida sobre exercícios subsequentes.
Esses critérios permitem distinguir expansão efetiva de mera recomposição entre fontes, identificar hipóteses em que receitas adicionais passam a suportar despesas anteriormente financiadas com recursos ordinários e avaliar situações em que a melhora financeira de determinado exercício decorre da antecipação de valores pertencentes a períodos posteriores.
O cumprimento formal do art. 212 continua sendo informação central, mas, uma vez que ele tem sido tomado como se fosse um piso-teto, acaba sendo insuficiente. A composição das despesas, a origem dos recursos, a adicionalidade das fontes e sua distribuição temporal condicionam a capacidade material de financiamento das políticas educacionais e devem integrar o controle jurídico e financeiro.
Há, por fim, uma questão antecedente a qualquer debate sobre suficiência do financiamento: a plena operacionalização do Custo Aluno Qualidade (CAQ). A experiência do Fundef demonstra que a definição do valor de referência por aluno não constitui aspecto meramente técnico do sistema de financiamento. Durante sua vigência, a adoção pela União de metodologia que subdimensionou o valor mínimo anual por aluno reduziu a complementação federal devida a Estados e Municípios e produziu passivo bilionário posteriormente reconhecido judicialmente, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal. A lição é particularmente relevante para o presente: sem metodologia adequada, objetiva e efetivamente operacionalizada para o CAQ, permanece incompleta a própria aferição da suficiência financeira do direito à educação. Não é possível discutir seriamente financiamento apenas a partir de percentuais de vinculação ou montantes globais de despesa sem responder à questão antecedente de quanto custa assegurar, por aluno, o padrão constitucionalmente exigido de qualidade. A ausência desse referencial material torna possível preservar formalmente pisos e vinculações enquanto permanece indeterminada a suficiência dos recursos para a realização do direito que eles deveriam financiar.
7. Considerações finais
As vinculações dos artigos 212 e 212-A (respectivamente piso em manutenção e desenvolvimento do ensino e sistemática do Fundeb) exercem função de proteção financeira do direito à educação diante da competição ordinária por recursos públicos. Sua efetividade pressupõe estabilidade, previsibilidade e suficiência, em articulação com as obrigações de universalização, redução das desigualdades e garantia de padrão de qualidade.
O paradoxo de Braess oferece uma chave útil para compreender o cenário recente. A complexa teia de fontes, destinações e instrumentos jurídicos de financiamento não determina, isoladamente, incremento dos recursos disponíveis. Novas fontes podem substituir aportes anteriores; subvinculações podem restringir receitas já vinculadas; e novas despesas podem ser incorporadas ao mesmo piso constitucional, sem correspondente incremento da capacidade de custeio.
A proteção do financiamento educacional exige análise conjunta de vinculação, adicionalidade e suficiência. O percentual do art. 212 é ponto de partida, não de chegada, vez que se trata de parâmetro mínimo de aplicação. Tratá-lo como se fosse limite máximo é inconstitucional, por afrontar o dever de progressiva implementação do próprio direito fundamental à educação. As metas do Plano Nacional de Educação, por seu turno, demandam alocação suficiente e tempestiva dos recursos necessários à concretização plena de tal direito. A preservação formal daquele patamar contábil-formal não assegura o cumprimento das objetivas diretrizes qualitativas dadas pelo planejamento educacional, que regulamentam materialmente não apenas o escopo do art. 214, mas também dão consecução aos princípios do art. 206 e às obrigações do art. 208, todos da Constituição.
O risco central está na transformação gradual do mínimo constitucional em referência supostamente limítrofe e estanque para a programação orçamentária. Quanto maior o conjunto de políticas absorvido pela mesma base vinculada e menor a preservação das fontes adicionais, menor será o espaço financeiro para expansão das políticas educacionais. A efetividade dos arts. 212 e 212-A depende, assim, não apenas da manutenção de seus regimes de financiamento, mas da preservação da capacidade material de custeio que a vinculação constitucional procura assegurar.
[1] Lucas Sachsida Junqueira Carneiro é Promotor de Justiça da Infância e Juventude da Capital de Alagoas, Coordenador do Núcleo de Defesa da Educação do Ministério Público do Estado de Alagoas (MPAL), Coordenador da Comissão Permanente de Educação (COPEDUC), Coordenador Adjunto do Comitê de Financiamento da 1ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (MPF) e membro auxiliar da Presidência do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).
[2] Élida Graziane Pinto é Doutora em Direito Administrativo pela UFMG, com estudos pós-doutorais em Administração pela FGV-RJ, Livre-Docente em Direito Financeiro pela USP, Professora de Finanças Públicas pela FGV-SP e Procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo.
[3] XIMENES, Salomão; CARNEIRO, Lucas Sachsida Junqueira. Tentativa de extinção da vigência decenal do PNE cria preocupações. Consultor Jurídico, 8 fev. 2024.
[4] BRIGATTI, Fernanda; SALDAÑA, Paulo. Pé-de-Meia tira R$ 685,9 milhões do orçamento para escola integral. Folha de S.Paulo, 8 jul. 2025.
[5] PINTO, Élida Graziane; CARNEIRO, Lucas Sachsida Junqueira; LIMA, Rodrigo Medeiros de. Propag ampliará ensino profissional, retraindo outros gastos educacionais?. Consultor Jurídico, 2 abr. 2026.
[6] CARNEIRO, Lucas Sachsida Junqueira; PINTO, Élida Graziane. Piso em educação não comporta incentivos assistenciais. Consultor Jurídico (ConJur), 18 jun. 2025. Disponível em: https://conjur.com.br/2025-jun-18/piso-em-educacao-nao-comporta-bolsas-de-estudo-e-incentivos-assistenciais-2/.
[7] CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO. Restrição de recursos no primeiro ano do PNE é repetir erros do passado […], 13 ago. 2026.
[8] CARNEIRO, Lucas Sachsida Junqueira; PINTO, Élida Graziane. Paradoxo do queijo suíço e o direito educacional no país. Consultor Jurídico, 3 jul. 2023.
