O Capítulo II da Lei 14.735/23 trata dos “Princípios, das Diretrizes e das Competências” das Polícias Civis.
Princípios são valores e preceitos que constituem a base de um sistema ou organização. Por seu turno, diretrizes dizem respeito a estratégias e caminhos para alcançar determinados objetivos. Finalmente, competências se referem às atribuições de um órgão ou instituição, sempre valendo lembrar que a palavra “competência” é aqui atecnicamente empregada, devendo-se fazer referência direta a atribuições quando tratamos de órgãos não jurisdicionais.
O artigo 4º. do diploma em estudo trata dos “Princípios básicos” da Polícia Civil em rol não taxativo, pois que o dispositivo desde logo deixa claro que outros princípios podem e devem ser adotados de acordo com a legislação e regulamentos em geral (v.g. Princípios Constitucionais e legais do Processo Penal, da Administração Pública, Princípios Gerais do Direito, Princípios de Direito Administrativo, Princípios de Probidade Administrativa etc.).
Abordaremos separadamente um os princípios estabelecidos pela lei, qual seja: Proteção da dignidade humana e dos direitos fundamentais no âmbito da investigação criminal.
Há tempos a melhor doutrina formulada por aqueles que atuam diretamente na investigação criminal com formação jurídica, bem como dedicados ao estudo e pesquisa (Delegados de Polícia de Carreira), vem apontando a necessidade de plena adequação entre a investigação criminal e a dignidade humana e os direitos fundamentais de acordo com as normas constitucionais e convencionais (internacionais) que regem a matéria. [1]
Cabe às polícias uma função extremamente relevante no controle social e no respeito às leis, o que, invariavelmente, repercute no direito fundamental à segurança pública.
Há, de um modo geral, uma visão equivocada acerca do sentido e da dimensão do conceito de segurança. Ao pensar em um direito à segurança, a primeira coisa que nos vem à cabeça é a existência de um “braço armado do Estado”, cuja função é unicamente a de servir ao Governo e suas políticas, o que implicaria, não raro, na restrição de liberdades e garantias fundamentais aos indivíduos e à sociedade.
É claro que se dentro de um Estado Democrático de Direito todos devem respeito à lei, torna-se necessária a criação de uma ou várias instituições cujo papel principal seja assegurar a sua observância. Tendo em vista que a lei representa a manifestação da vontade geral, o Estado deve se organizar para impedir a sua violação, valendo-se, entre outras coisas, da previsão de sanções das mais diversas naturezas.
O direito à segurança, nesse contexto, se destaca como uma garantia ou até mesmo uma forma de coação contra atos ilegais, assegurando, outrossim, o convívio em sociedade e a concretização dos demais direitos fundamentais. Percebe-se, pois, que se trata de um dever do Estado para com a população integrante de seu território.
No mesmo sentido, pode-se afirmar que o sistema legal é criado de modo a proteger os direitos individuais e coletivos, sendo esta proteção proporcional à importância de cada bem jurídico. Não por acaso, os direitos fundamentais são tutelados pelo Direito Penal através de normas penais incriminadoras. Tudo isso, vale dizer, com o objetivo de dar segurança à sociedade.
É preciso ter em mente que a Segurança Pública é um bem jurídico basicamente instrumental. O que se quer dizer com isso? Que ela não constitui um fim em si mesma, mas sim um meio através do qual muitos outros bens jurídicos são assegurados (ex. vida, honra, liberdade, integridade física, patrimônio etc.). Toda vez que a Segurança Pública ou outras expressões similares (v.g. Segurança Nacional, Ordem Pública etc.) são colocadas em primeiro plano ou como fins e não instrumentos para assegurar outros bens jurídicos, descamba-se facilmente para o autoritarismo e a violação dos direitos fundamentais na conformação de um chamado “Estado Policial”.
Como bem apreendido pelo teórico lusitano GUEDES VALENTE:
“Quando lemos ou ouvimos falar de segurança, pensamos imediata e erroneamente, em coação, em restrição de direitos, de liberdades e garantias. São poucos os que pensam na segurança como um direito garantístico do exercício dos demais direitos, liberdades e garantias, i. e., como direito garantia. (…). A segurança como bem jurídico coletivo ou supra – individual não pode ser vista em uma perspectiva limitativa dos demais direitos fundamentais, mas, tão só e em uma visão humanista e humanizante, como garantia da liberdade física e psicológica para usufruto pleno dos demais direitos fundamentais. Face a esta realidade, impõe-se a criação de uma força colectiva – Polícia – capaz de promover e garantir, em níveis aceitáveis, a segurança dos cidadãos e dos seus bens, o que onera o Estado de direito democrático a consagrar aquela como sua tarefa fundamental”. [2]
Cabe ao Estado, portanto, através da polícia, assegurar o respeito ao ordenamento jurídico, viabilizando o direito à segurança pública que, por sua vez, garante o exercício dos demais direitos fundamentais. Contudo, o exercício da atividade policial de qualquer natureza deve se desenvolver sob as premissas da Constituição e nos limites legais, protegendo as pessoas e os valores que constituem a sociedade política organizada.
Isso significa que a segurança – cujo consectário lógico é segurar, resguardar, proteger, afastar de perigo – não pode ser vista apenas como uma forma de coação, especialmente quando falamos da atividade policial. Aliás, nessa perspectiva o direito à segurança representa a garantia do exercício livre e seguro dos demais direitos, impedindo, justamente, qualquer conduta abusiva do Estado e seus agentes. Por outro lado, impõe um dever de proteção aos poderes públicos contra agressões e ameaças à direitos praticadas por terceiros.
Conclui-se, assim, que a polícia exerce uma função essencial para a manutenção do Estado Democrático de Direito, não somente na proteção de bens jurídicos constitucionais, mas também na concretização do respeito às normas legais, as quais ela deve submeter-se integralmente e jamais se apartar, afinal, estão umbilicalmente ligadas.
Nesse ponto, são valiosas as lições de GUEDES VALENTE:
A segurança interna deve primeiramente ter como fim a realização não ficta, mas real do princípio estruturante de qualquer Estado moderno que é o respeito da dignidade da pessoa humana através da promoção de uma ordem, de uma segurança e de uma tranquilidade públicas, que seja capaz e eficiente na protecção das pessoas contra quaisquer ameaças ou agressões de outrem ou dos próprios poderes públicos que ponham em causa a sua vida, a sua integridade física ou moral, que seja eficaz não só na protecção, como também na promoção do bem-estar material das pessoas, que passa pela protecção dos seus bens, de forma a evitar que sejam danificados ou subtraídos ao seu domínio directo e imediato. [3]
Desse modo, visando promover o direito fundamental à segurança, a Constituição da República prevê no seu artigo 144, que se trata de um dever do Estado, mas direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
Entre todas as instituições elencadas no artigo 144, da Constituição da República, deve-se consignar que as polícias judiciárias (Civil e Federal) exercem funções que, primariamente, afetam a Justiça e apenas secundariamente repercutem na segurança pública. Explicamos:
Nos termos no artigo 144, §4º, da CR: “Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares” (grifamos). Note-se que o artigo 2º, caput, da Lei nº 12.830/13, adota redação semelhante ao texto constitucional, deixando clara a existência de duas funções: 1-) a de polícia judiciária; 2-) e a apuração de infrações penais (investigação criminal).
Nesse ponto é importante que façamos uma distinção entre as atividades de polícia investigativa e judiciária. Por polícia investigativa devemos compreender aquelas ações diretamente ligadas à colheita de provas e elementos de informação quanto à autoria e materialidade criminosa. A expressão polícia judiciária, por seu turno, se relaciona com as atividades de auxílio ao Poder Judiciário (daí a razão do nome), que se materializa no cumprimento de suas ordens relativas à execução de mandados de busca e apreensão, mandados de prisão, condução de testemunhas etc.
Advirta-se, todavia, que ambas as funções exercidas pelas Polícias Civil e Federal acabam se entrelaçando, ou melhor, se complementando. Com efeito, as funções de polícia judiciária são apenas aquelas diretamente ligadas à atividade-fim da persecução penal, ou seja, a consecução da justiça. Ora, é obvio que o cumprimento de um mandado de busca e apreensão, de um mandado de prisão ou o desenvolvimento de uma interceptação telefônica (ainda que na fase processual) repercutem no correto exercício do direito de punir pertencente ao Estado, viabilizando, na maioria das vezes, a perfeita apuração de fatos criminosos (polícia investigativa).
É exatamente nesse ponto que as duas funções se entrelaçam e se confundem, pois uma complementa a outra, constituindo as duas faces de uma mesma moeda. Em outras palavras, a função de polícia investigativa vincula e limita a função de polícia judiciária. Desse modo, só pode ser considerada função de polícia judiciária aquela que tenha relação com a atividade de investigação criminal. O cumprimento de um mandado de prisão temporária, por exemplo, está diretamente ligado à apuração de infração penal, assim como o cumprimento de um mandado de busca e apreensão, que se caracteriza como um meio de obtenção de prova.
A escolta de presos durante audiências, por outro lado, não guarda qualquer pertinência com a apuração da infração penal. Trata-se, na verdade, de uma típica situação ligada à segurança da sociedade e dos servidores do Poder Judiciário, razão pela qual, essa função não é de polícia judiciária, mas de polícia preventiva, cuja finalidade é evitar a fuga dos presos e a prática de outros crimes. Cabe, portanto, à Polícia Militar ou à Polícia Penal a função de escolta de presos durante as audiências.
Sem embargo da diferenciação acima exposta entre as funções de polícia investigativa e polícia judiciária, a maioria da doutrina e jurisprudência costuma utilizar a expressão polícia judiciária como sinônimo para a atividade focada na apuração de infrações penais. A título de exemplo, vejamos o teor da Súmula vinculante nº14, do Supremo Tribunal Federal:
É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa (grifamos).
Por mais que a Súmula não se destaque pelo uso de termos técnicos em sua redação, como deixa transparecer ao falar de “competência”, quando, na verdade, deveria falar em “atribuição”, fica claro que, de fato, é comum o termo “polícia judiciária” para se referir as atividades ligadas à investigação criminal, razão pela qual faremos uso desse sentido ao longo deste artigo.
Percebe-se nitidamente que as funções de polícia judiciária e de apuração das infrações penais conferidas pela Constituição às Polícias Civil e Federal, são estendidas ao delegado de polícia (vide Lei 12.830/13). Note-se que ao fazer isso o legislador conferiu ao delegado de polícia parcela significativa do poder Estatal, consignando, por meio de lei, que a figura da autoridade policial se confunde com a própria instituição policial. Em outras palavras, o delegado de polícia representa, vale dizer, ele é a Polícia Civil ou Federal. Suas determinações e decisões exaradas durante a investigação criminal traduzem a manifestação da instituição à qual está vinculado. Trata-se, enfim, da “palavra” do Estado-Investigador.
É evidente que com as atribuições tão relevantes vem atrelado um enorme ônus funcional, ou seja, assegurar, na fase de investigação criminal, a dignidade humana e os direitos fundamentais de todos os envolvidos (investigados, vítimas, testemunhas).
Sob tais premissas, Fauzi Hassan Choukr conclui que
a dignidade da pessoa humana como fundamento maior do sistema implica a formação de um processo banhado pela alteridade, ou seja, pelo respeito à presença do outro na relação jurídica, advindo daí a conclusão de afastar-se deste contexto o chamado modelo inquisitivo de processo, abrindo-se espaço para a edificação do denominado sistema acusatório. Fundamentalmente aí reside o núcleo de expressão que afirma que o réu (ou investigado) é sujeito de direitos na relação processual (ou fora dela, desde já na investigação), e não objeto de manipulação do Estado. [4]
Em sentido semelhante é o escólio de BALDAN:
Premissa basilar, como acentuado, é que a persecução penal apresenta dois momentos distintos: o da investigação criminal e o da ação penal. Embora dotada de dois instantes, a persecução penal é, em si, una, indivisível. Daí que a cláusula do devido processo legal (due processo f law, ou do giusto processo) deva ungir a ação estatal durante esse todo indivisível. Por esse raciocínio, não só o acusado (na fase judicial), mas também o imputado (na fase preliminar de investigação ou, mesmo, aquém desta) deve gozar, na plenitude da garantia individual do devido processo legal.[5]
Em consonância com a principiologia ora positivada pela Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis, se posiciona Lima Fillho:
O inquérito policial, basilar mecanismo de investigação criminal, constitucionalmente salvaguardado (art. 144, § 1º., IV, e § 4º., da CRFB), visa colher elementos a justificar (ou não) eventual ação penal. O indivíduo não pode ter seus direitos fundamentais violados sem o mínimo de indícios de materialidade e autoria aptos a darem justa causa à investigação criminal. O direito penal e processual penal, como os demais ramos jurídicos, devem alcançar o Estado Democrático de Direito por meio da efetivação da dignidade da pessoa humana. [6]
De forma escorreita, mais à frente, identifica o mesmo autor uma “natureza garantista” e uma “função preservadora” do Inquérito Policial:
Garantista na medida em que o inquérito policial pode ser instrumento utilizado para evitar acusação injusta (…). Durante o inquérito, a polícia tem a oportunidade de investigar de forma imparcial e abrangente, buscando não apenas evidências que incriminem o suspeito, mas também aquelas que possam inocentá-lo. Fala-se em função preservadora porque pode evitar um processo desnecessário, preservando a liberdade do inocente e poupando o Estado de gastos inúteis. Por também exercer o papel de garantia do cidadão contra imputações levianas, o inquérito policial salvaguarda o jus libertatis e o status dignitatis que já é abalável pela própria existência da investigação. Assim, não se pode limitar a noção de inquérito policial como sendo meramente a fase anterior ao processo penal, diante da possibilidade de existência do inquérito, sem a posterior fase processual, tem-se a autonomia da investigação criminal em relação ao processo. [7]
Nesse quadro, é de se concluir com Lima Filho que a investigação criminal, em regra por meio do Inquérito Policial, se constitui em verdadeiro “Direito Fundamental do Cidadão”. [8]
No entanto, não é qualquer modelo de investigação criminal que satisfaz a garantia da dignidade humana e dos direitos fundamentais, conforme pretende a normativa da Lei 14.735/23. A investigação criminal há que ter um grau salutar de discricionariedade e inquisitividade, mas sempre norteada pela constitucionalidade que estabelece garantias mínimas legitimadoras dessa fase da persecução penal.
É necessário, portanto, reconhecer uma “natureza inquisitivo – constitucional” à fase de investigação criminal com a devida e necessária “adequação do caráter inquisitivo ao modelo garantista constitucional”. [9]
Corretamente a Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis reconhece a importância da atenção conferida “ao resguardo dos direitos concretizadores da dignidade humana” expressos no “devido processo legal” enquanto “fidedigna expressão do garantismo”, o qual deve ser entendido como sistema ou filosofia política que sustenta o Estado sobre “os direitos fundamentais dos cidadãos”, donde extrai a legitimidade de sua atuação. [10]
Zaccariotto destaca que o direito processual penal se apresenta, “por excelência” como “direito constitucional aplicado” (Henkel), como “sismógrafo” ou “espelho da realidade constitucional de um ordenamento jurídico” (Roxin), “sintoma do espírito político constitucional de um ordenamento jurídico” (Rudolphi). [11]
Em termos legais, portanto, encontramo-nos bem servidos. Cumpre agora colocar em prática os ditames positivados abstratamente, mediante a estruturação de uma Polícia Judiciária com recursos humanos e materiais, bem como garantias funcionais à altura de sua missão. Sem isso, a lei não passará de papel e tinta.
Retomando os oportunos ensinamentos de Zaccariotto:
Daí, portanto, a essencialidade da compreensão que a cidadania e a dignidade prometidas pelo Estatuto Político pátrio, fundamentos do Estado Democrático de Direito por ele constituído, mui dificilmente deixarão o papel e as belas lições da doutrina enquanto na prática, na fria realidade das ruas, durante os dias que indiferentemente se sucedem, a atividade policial, notadamente a judiciária, permanecer, em regra, negligenciada pelos poderes públicos, manipulada pelos governantes, menosprezada por boa parte dos juristas e dos operadores do direito, ignorada pela população em geral.
Noutra direção, e no plexo dos esforços gastos para que tanto a dignidade humana, quanto todos os direitos que se lhe apresentam intrínsecos, possam ganhar corpo entre nós, impõe-se, e já tarda, a total e profunda reestruturação da polícia judiciária brasileira, em trabalho a ser levado a efeito em obediência aos parâmetros democráticos constitucionalmente cristalizados, a fim de que, quando dotada de garantias e de outras condições legais, financeiras, administrativas, materiais e humanas aptas ao otimizado desenvolvimento desse purificado mister, passe a proceder à devida investigação criminal. Nesse momento, então sob a baliza das cabíveis garantias do justo processo, naturalmente saberá e poderá, sem se olvidar das diretivas de eficiência constitucionalmente impostas, patrocinar o “respeito absoluto à pessoa humana que, casualmente, é suspeita na investigação”. [12]
De acordo com o exposto, percebe-se que o estabelecimento legal da proteção da dignidade humana e dos direitos fundamentais como um “princípio institucional básico” no âmbito da investigação criminal não constitui novidade, seja em termos de positivação seja no bojo da melhor doutrina, incluindo com especial destaque àquela produzida pelos efetivos atores protagonistas dessa investigação criminal, quais sejam, os Delegados de Polícia. O que falta realmente não é teorização ou positivação. Falta vontade política no sentido de estruturar realmente uma Polícia Investigativa e Judiciária de excelência. No atual momento, a maior demonstração de que é essa falta de vontade (ou até de “boa vontade”) política que atravanca a construção de uma Polícia Civil de alta qualidade é a sempre presente preferência governamental pelo investimento nas Polícias Militares, dada sua visibilidade popular (polícia ostensiva), com ganhos políticos demagógicos. Não que a polícia preventiva não mereça investimentos e altos investimentos, mas isso não pode significar o abandono da Polícia Civil, conforme se vê, por exemplo, há muitos anos, no Estado de São Paulo e com ainda maior ênfase nos últimos tempos, dada uma afinidade ideológica do atual governo com o militarismo. O que vemos é, na verdade, um completo abandono e desmantelamento da Polícia Civil, tornando a execução de suas atividades mais básicas e comezinhas quase inviáveis. Dessa maneira, jamais teremos na prática o que a legislação exige no papel. Este último aceita tudo que lhe seja imposto pela tinta, mas a realidade cotidiana precisa de medidas efetivas.
Ademais, de nada adiantam belas e justas leis se os próprios órgãos incumbidos de seu cumprimento e proteção as violam escancaradamente, como sói ocorrer nos inquéritos criminais dirigidos por magistrado no Supremo Tribunal Federal, onde figuras de vítima, investigador, acusador e juiz se misturam em algo ainda mais arbitrário do que possa ter sido qualquer processo inquisitivo. O exemplo que vem de cima, infelizmente, nos últimos tempos, somente nos tem apontado para o fato de que a lei posta não passa de uma espécie de “sugestão” para determinadas autoridades, as quais a acatam ou não ao sabor de seu voluntarismo político – ideológico de momento.
REFERÊNCIAS
BALDAN, Édson Luís. Devida investigação legal como derivação do devido processo legal e como garantia fundamental do imputado. In: KHALED JR., Salah (coord.) Sistema penal e o poder punitivo: estudos em homenagem ao prof. Aury Lopes Jr. Florianópolis: Empório do Direito, 2015.
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CHOUKR, Fauzi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigação Criminal. 3ª. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
LIMA FILHO, Eujecio Coutrim. Estudo de Direito Processual Penal – Da investigação criminal à execução da pena. 2ª. ed. Londrina: Troth, 2024.
MIGUELI, Giuliano Rossi de. Inquérito Policial: Efetividade à luz do Princípio da Dignidade Humana. Curitiba: Juruá, 2021.
MORAES, Rafael Francisco de. Inquérito Policial Constitucional e Devida Investigação Criminal. Salvador: Juspodivm, 2025.
MORAES, Rafael Francisco Marcondes de. Prisão em Flagrante Constitucional. 5ª. ed. Salvador: Juspodvm, 2024.
PIMENTEL JÚNIOR, Jaime, MORAES, Rafael Francisco de. Polícia Judiciária e a Atuação da Defesa na Investigação Criminal. 2ª. ed. Salvador: Juspodvm, 2018.
SANNINI NETO, Francisco. Inquérito Policial e Prisões Provisórias. São Paulo: Ideias & Letras, 2014.
ROVÉGNO, André. O Inquérito Policial e os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa. Campinas: Bookseller, 2015.
SAAD, Marta. O Direito de Defesa no Inquérito Policial. São Paulo: RT, 2004.
VALENTE, Manuel Monteiro Guedes. Teoria Geral do Direito Policial. 2ª. ed. Coimbra: Almedina, 2009.
ZACCARIOTTO, José Pedro. A Polícia Judiciária no Estado Democrático . Sorocaba: Brazilian Books, 2005.
[1] MORAES, Rafael Francisco de. Inquérito Policial Constitucional e Devida Investigação Criminal. Salvador: Juspodivm, 2025. MORAES, Rafael Francisco Marcondes de. Prisão em Flagrante Constitucional. 5ª. ed. Salvador: Juspodvm, 2024. PIMENTEL JÚNIOR, Jaime, MORAES, Rafael Francisco de. Polícia Judiciária e a Atuação da Defesa na Investigação Criminal. 2ª. ed. Salvador: Juspodvm, 2018. SANNINI NETO, Francisco. Inquérito Policial e Prisões Provisórias. São Paulo: Ideias & Letras, 2014. BRODBECK, Rafael Vitola. Inquérito Policial: instrumento de defesa e garantia dos direitos fundamentais da pessoa humana. Porto Alegre: Núria Fabris, 2011. MIGUELI, Giuliano Rossi de. Inquérito Policial: Efetividade à luz do Princípio da Dignidade Humana. Curitiba: Juruá, 2021. ROVÉGNO, André. O Inquérito Policial e os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa. Campinas: Bookseller, 2015.
[2] VALENTE, Manuel Monteiro Guedes. Teoria Geral do Direito Policial. 2ª. ed. Coimbra: Almedina, 2009. p.94-95.
[3] VALENTE, Manuel Monteiro Guedes. op. cit., p.99.
[4] CHOUKR, Fauzi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigação Criminal. 3ª. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p.8.
[5] BALDAN, Édson Luís. Devida investigação legal como derivação do devido processo legal e como garantia fundamental do imputado. In: KHALED JR., Salah (coord.) Sistema penal e o poder punitivo: estudos em homenagem ao prof. Aury Lopes Jr. Florianópolis: Empório do Direito, 2015. p. 165.
[6]LIMA FILHO, Eujecio Coutrim. Estudo de Direito Processual Penal – Da investigação criminal à execução da pena. 2ª. ed. Londrina: Troth, 2024, p. 120.
[7] Op. Cit., p. 123. Em linha semelhante, manifesta-se Marta Saad ao tratar do direito de defesa no inquérito policial. A autora vislumbra a função preservadora, a fim de diminuir ou minimizar “acusações infundadas, temerárias ou até caluniosas e evitando o custo de acusações inúteis”. Também destaca a função preparatória do que denomina de “persecução ou instrução preliminar ou prévia”, consistente no acautelamento de “eventuais meios de prova”. Por obviedade, tudo isso deve ser levado a termo, considerando e obedecendo às garantias da dignidade humana e dos direitos fundamentais. Cf. SAAD, Marta. O Direito de Defesa no Inquérito Policial. São Paulo: RT, 2004, p. 25.
[8] Op. Cit., p. 133.
[9] Op. Cit., p. 141.
[10] ZACCARIOTTO, José Pedro. A Polícia Judiciária no Estado Democrático . Sorocaba: Brazilian Books, 2005, p. 189.
[11] Op. Cit., p. 189.
[12] Op. Cit., p. 191 – 192.
